三 痼疾

所以，某种程度上，出租车市场乱象，实际上是为城市治理水平低下埋单。但从另一些角度看，出租车行业管制本身也有其难以解决的痼疾。

简单说，出租车行业管制的监管链条太长，导致利益链也过长，这就注定了管理乱象容易产生。

比如，每个城市的道路运输管理部门是出租车的主管单位。但大多数城市真正从事出租车管理的，也就是三两个正式人员，主要从事行业规划、政策制定、特许经营等宏观管理工作。道路稽查队伍的人数虽不少，但相对于庞大的出租车市场而言，也极其有限。

与此同时，出租车行业又是一个把流动的汽车当作“生产车间”的特殊行业，出租车司机在生产过程中具有绝对主导性。出租车分散、流动，且私密性极高，行业监管由此难上加难。

导致的结果就是，绝大多数城市都寄希望于建立一个稳定有效的监管“中间层”。现在各个城市主导的出租车经营体制是承包经营制，这就意味着，出租车公司是出租车市场管理的中间层——它本身受运管部门的监督管理，但又要代运管部门监督管理出租车司机的服务与安全质量。

问题是，在承包经营制下，出租车公司与司机之间，其实是一种“弱关系”。在出租车行业利润比较高的情况下，公司当然可以对司机提出更高要求；一旦利润降低，管理力度就自然会降低。

笔者有一次坐出租车，在未预先告知的情况下，司机绕到很远的地方去加油。因赶时间，笔者被迫换乘了一辆车，但也差一点误机。气愤的笔者拿起电话欲投诉，接线员却为司机讲起好话：司机也不容易，挣得少，又不愿意放弃一个远途乘客……

也就是说，出租车行业管制其实很不容易。哪怕是通过人海战术加强街头执法力度，效果也不见得好。

更深刻的执法困境在于，所有运管部门的街头执法，其实都受制于部门分割而导致的执法权失效问题。运管部门无权查扣车辆，只有交警部门有这权力；但因为职能划分，交警又不会轻易配合运管执法。因此，即使明知对方是“黑车”，只要乘客不配合取证，运管部门也毫无办法。

有朋友问了，不是近年有利用“天眼”来加强执法力度的吗？事实是，协调多年，公安部门也没能将监控的权限放给运管部门。站在公安部门的立场，这也可以理解——公安也有自己的主业，也忙得不可开交；摄像头则牵扯面太大，哪敢轻易给别的部门用？万一出问题，谁负责？