三 治理

需要明确的是，选举乱象只是刺激了村庄治理的溃败。把村庄治理乱象归咎于此，并不公道。

早在村民自治制度实施以前，各地就多多少少存在各种“问题村”了。尤其是20世纪90年代，一些地区的干部普遍霸道，甚至出现了“恶人治村”的现象。但是，这些村干部并不是村民选举上去的。1998年《村民委员会组织法》出台后的一些年，村庄治理也未因选举而受到多大影响。

从全国的情况看，选举乱象以及伴随而来的村级治理问题，也就是十年前的事。个中缘由，恐怕要归咎于以下几点：

首先，当村干部有了动力。最近十余年来，村干部的待遇得到了保障，“资源下乡”亦成一股洪流。随着国家加快农村建设，留在农村的能人、富人，瞅准了当村干部可以带来更多的市场机会，包括拓展人脉、承包工程、代理公共服务等。这使当村干部变成了一件既有面子又有实惠的好事。

其次，村庄共同体解体在加剧。进入21世纪以后，由于人口外流，现代性进村加速原子化，伴随各项拆迁等事务，农村以史无前例的速度解体。与此同时，村民相互之间的联系纽带越来越弱，亦无对未来的长远期待，其社会行为就容易表现出极强的功利性，村庄整合由此变得艰难。

我们看到，很多地区竞选双方做出一些不当行为——诸如写大字报、互相诬告陷害等有悖底线的事——就是上述趋势的典型表现之一。因选举亲人反目、友变敌的事，也不在少数。可见，以“竞争”和“制造分类”为主要特征的选举，某种程度上也加剧了传统村庄共同体的解体，将人性中的恶劣面刺激出来，却未能予以有效制约。

再次，“激进民主观”的影响。实事求是地讲，目前恐怕还找不到一种比村民自治制度更合适的村庄治理制度。但是，村民自治有很多种实现形式，并不一定要经过自下而上的选举，尤其不一定非要通过海选制度来实现。

要知道，《村民委员会组织法》颁布20年来，其基本导向是不断扩大村民民主权利，为此甚至有意无意地忽视了村庄治理的有效性。在“激进民主观”的主导下，党领导下的群众路线是否有效、是否与基层政权有效衔接，也被置之一旁，“唯民主论”了。甚至，在相当长的时期内，理论界和实践界还在争论“两委关系”问题，即争论在村级治理中到底是支部书记还是村主任应该是“一把手”。其结果是，组织部门通过鼓励村支书和主任“一肩挑”、村两委委员交叉任职等制度设计，来加强党的领导。

由此，受制于选举制度和“唯选举论”，本来应当作为村级治理重要整合力量的基层党委政府无法有效发挥作用。在调研中，笔者发现，基层党委政府面对村支书和主任互不买账的局面时，几乎无计可施，很难通过类似于过去“整队”的办法来整合村庄，除非村干部违纪违法。

那么，究竟有没有比较好的途径解决这一问题呢？

从调研经验看，其实最关键的还是加强党的领导。村组织换届选举，说到底是选优配强村级带头人队伍的工作。关键是：在村级换届选举工作中，如何实现党的领导？

在我们看来，村民自治制度的背景下，必须坚持三大原则：

(1)依法。党的领导不能违背《村民委员会组织法》。相反，它应该成为《村民委员会组织法》有效实施的保障。笔者在华北某县调研时发现，当地的“贿选”早已公开化、白热化，如在选举期间候选人公开“搭长棚”请客吃饭，村民要足足吃一个月！但是，当地相关部门从未处理过“贿选”问题。究其原因，是“贿选”在法律上很难认定，且具有隐蔽性——贿选者正是钻了这方面法律的空子。而在另一些地方，正是上级党组织介入选举后，根据当地实情使“贿选”的认定标准可操作化、可量化，才真正遏制了这一不良风气。

(2)组织工作。有了选举并不意味着有了一切，“选举”并不必然导致“善治”。说到底，组织工作是关乎人的工作，党组织不仅要善于发现合适的人选，还要让其有正确的责任意识。成功的组织工作，组织的意图和群众的意愿之间必定是高度契合的。组织不干预选举，但并不意味着组织不应该有意图。“选举”是形式，“选贤任能”才是真正应当在基层治理中达到的目标。

过去一些年，人们对组织工作存在误解，认为党委政府介入选举违背了依法原则。事实上，上级党组织做好候选人的思想工作，做好群众工作，在此前提下，让群众根据自己的意愿选出自己的带头人，恰恰是高质量地实现群众民主权利的表现。群众路线是一种“逆向民主参与”，组织工作恰恰可以有效衔接群众路线与选举制度。

(3)党建。在大多数地区，党组织换届按照“两推一选”的办法进行：既要征求群众意见，又要结合上级党组织的意图。并且，上级党组织可以在支委中指定支部书记。因此，基层党委政府对村党支部的领导是没有多大问题的。

然而，基层党支部在村庄治理中难以发挥“战斗堡垒”作用，却是存在多年的现实问题。其主要原因就在于，在很多时候，村党支部及其带头人很难团结村民，尤其是在村主任较为强势的情况下，村党支部甚至可能被“架空”。

十八大以来，各地都明确了村党支部在村两委中的领导地位，并通过切实措施强化村支书的领导地位。比如，乡镇党委政府布置工作一般只通知村支书，再由村支书召集村“两委”委员商量。又如，将“四议两公开”写入《村民委员会组织法》，所有重大村务决策均需村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议——这在事实上明确了村党支部的领导地位。

但仅有制度还不够，关键还是做人的实际工作。村级组织的战斗力，村级治理的有效性，都离不开基层党委政府耐心细致的农村工作。当前比较麻烦的是，很多地方的基层党委政府的工作重心并不在农村，并不了解农村情况。一些乡镇领导只认识村支书，连村主任都认不全。当基层党委政府不了解村庄实情时，也就谈不上做组织工作和党建工作了。

故而，治理不佳表现在选举乱象，根子却在基层党委政府。笔者在此假设：当乡镇党委政府的主要领导都熟悉各村的所有干部及其后备人选，知道他们的家庭情况、生计来源、思想状况时，各级党委政府恐怕就不会为“一选就乱”的问题烦恼了。