一 产生
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要解释议事协调机构的诞生因果,首先要从读者们大都很熟悉的科层制说起。
时至今日,科层制仍是绝大多数国家都在采用的治理方式,而中国则是科层制极有传统且较为发达的国家。甚至于与科层制相伴生的“官僚主义”在中国也挺有特色。
科层制的运行逻辑其实用一句话就能说清:“上下一致、部门分工”。就是说,国家治理体系在纵向结构中存在一个上下一致的“条条”,而在横向结构中存在一个由各个部门组成的“块块”,两者之间构成了复杂的矩阵结构。
这种结构最大的好处是在应对常规事务时有极高的效率,各部门和各级政府各司其职、相互协作,既有效率,也可相互制约。
但科层制最大的麻烦在于,它是一种“静态”结构,一旦治理任务发生变化,便很容易出现种种“官僚主义”现象。
比如办事推诿,各部门都推脱说这个事不归自己管;又如尸位素餐,也许事务没有了或只是临时会出现,却非要占一个位置;搞不好还会出现“帕金森定律”:但凡在科层制中占据了位置的官员,总希望下面有“兵”,于是就会不断制造各种名目招人,进而导致机构膨胀。
改革开放以来,我国已经完成了多次政府机构改革,几乎每次改革的首要目标都是“精简机构和人员”,但也几乎都会陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”这个怪圈。
世人都把这个怪圈归咎于“中国特色”,认为是各个地方政府主观意志造成的结果。殊不知,这其实是科层制的必然逻辑。换句话说,要限制科层制的扩张,寄希望于科层制的自我完善其实是不切实际的。
要从根本上解决科层制与生俱来的弊病,只能借助于新的治理机制,议事协调机构便是因此而生。