二 作用

首先，“条块分割”是科层制最大的问题，很多议事协调机构就是专门为应对其而设立。

对于一些强势部门而言，因为掌握了较多的治理资源和法律权威，加上垂直管理的体制设计，往往能强势干预属地政府的工作。这种强势部门的政策执行，在一般情况下当然无须议事协调机构来协调；但在一些特定情况下，却很容易受到属地政府和其他部门的抵制，从而影响政策执行效果。

比如，这几年国土、环保等领域的治理任务越来越重，这些部门虽实现了垂直管理，也通过各种方式给属地政府强压责任，但始终应对不了日益增长的治理需求。在这种情况下，各级政府就要通过土地执法百日行动领导小组、大气污染防治领导小组之类的议事协调机构来协调更多的行政资源以开展工作。

而对于弱势部门而言，即使是单纯推动常规工作，也离不开议事协调机构。比如，各级政府的扶贫办就是典型的弱势部门，与其说它是一个独立的政府机构，还不如说它就是各地脱贫攻坚领导小组的办公室单位。这几年，精准扶贫渐成各地的“中心工作”，扶贫办根本没有足够的人财物来推动这一工作，只能通过议事协调机构将自己的部门职责转化为各个党政机关的工作。

其次，我们正处于治理转型过程中，议事协调机构是灵活应对新生事物的机制。

科层制的天然属性是稳定，这既是其优点，也是其缺点，毕竟治理任务和要求并不是一成不变的。尤其是对于处于巨变中的中国社会而言，各种新生事物层出不穷，其中一些根本就难以归入某个部门的职责范围内，成了管理盲区。

比如，网络安全问题曾是一个新生事物，曾经有一段时间各级政府对网络安全事件近乎束手无策。但自从网络安全与信息化领导小组成立后，这个问题就得到了有效解决。

很多议事协调机构一开始就具有“议事”和“协调”功能，但渐渐变成了常设机构，这也是因为一些曾经的新生事物变成了常规事物。

再次，相当部分的议事协调机构是因“攻坚”而生，是一种应急机制。简单点说，议事协调机构嵌入科层制和党政体制之中，可以借助于政治权威在短期内整合各行政力量，进而快速、高效地处置突发事件。

比如，但凡出现了重大安全事故，或主要领导下决心彻底解决某个突出的治理痼疾，属地党委政府都会成立领导小组，再下设几个任务小组——这种议事协调机构就是一个任务型的治理组织。而这种组织的治理效率也比常规组织高出不少。

比如，笔者曾经在华北某地调研过砂石盗采问题。过去十多年时间，砂石盗采愈演愈烈，有关部门应对不及。最后，当地党委政府专门成立了砂石盗采治理领导小组，抽调国土、工商、安监、公安、交通、环保等部门的工作人员统一行动，“事不绝、人不撤”。117天的专项行动过后，砂石盗采分子最终被一网打尽。