一 定位

基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点。换言之，基层政权机构的主要职能是即时回应群众诉求、一线处置基层事务。

我们党历来注重走群众路线。从群众中来、到群众中去，是党和国家机构实施政策、方针、路线的基本原则。长期以来，由于基层政权机构嵌入社会网络之中，基层干部大多是本地干部，且相当比例是半脱产干部。因此，基层政权机构具有较强的回应能力。

并且，我国是一个“赶超型”国家，国家治理具有相当强的动员性，基层治理的主要工作恰恰是组织、动员群众参加国家建设。在这个过程中，基层政权机构面向人民群众，是与生俱来的特征。

进入21世纪，国家与农民的关系发生了变化，基层政权机构可以说越来越“悬浮”于基层社会之上。具体说来，基层治理的内容，逐渐从税费征收、计划生育等与群众利益密切相关的事务中“解脱”出来，转而投入招商引资、项目实施等工作之中；基层干部的工作也逐渐从“外务”（做群众工作）为主，转向“内务”（做文书工作）为主。

笔者曾经对中部某镇的所有“80后”青年干部作过深入访谈。访谈发现，没有一位青年干部是本地人，他们对当地社会网络、风土民情甚是陌生，几乎无法做群众工作。久而久之，该乡镇政府就形成了“内外有别”的“自然分工”——中老年干部从事“外务”工作，年轻干部从事“内务”工作。如此，基层政权机构在日常工作中回应群众的动力和能力都大大下降。

基层事务的重要特征，是临时性、季节性、细小琐碎等，这导致基层事务的处置强调即时性、实质性，对基层干部一线处置的经验要求甚高。某种程度上，基层事务的处置要求与群众路线的工作方法是一致的。在基层政权机构较好地嵌入基层社会之中的情况下，基层事务的处置也就可以得到即时回应，基层干部的一线处置能力也会比较高。

事实上，长期以来，“小事不出村、大事不出乡”是基层事务处置的根本原则。其中的关键，就是发挥基层政权网络的优势。基层政权是一个有机体系，包括党委、政府、“七站八所”（县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构）等。

如何准确定位基层政权机构改革？

简言之，基层政权机构是国家与群众关系的连接纽带，过去是、现在是、将来也是。基层政权机构改革必须面向人民群众，符合基层事务特点，归根到底是要强化其纽带作用。从当前来说，基层政权机构改革应强化其地方社会的“嵌入性”，适当从当地大学生、村干部中招聘乡镇干部，减少对乡镇工作的形式考核，强化驻村干部制度等。

同时，应该坚决防止基层工作形式主义、文牍主义倾向。这一方面需要合理设计基层政权机构的职能，让其工作重心转移到与群众密切相关的生产生活事务上来，而不是关心一个个“项目”；另一方面需要改变基于文本的考核体系。基层干部的工作地点不应在办公室，而应在群众家里、田间地头、工地上。