三 方向

基层政权何去何从？回答了这一问题，才可明确基层政权机构的改革方向。

从历史经验看，基层政权的出路无非是三个：强化、弱化、撤销。

所谓强化，就是加强一级政权组织建设，赋予其人、财、物等权能，让其独立运转；所谓弱化，就是保留其机构设置，但弱化其在人、财、物等方面的支配权，使之变成一个县一级政府的派出机构；所谓撤销，就是在某些地区撤销乡镇建制。

在实践中，三种方向都有经验可循。

近些年来，以上海为代表的大城市正在逐渐强化街道一级的权能，将城市管理的诸多职权下放街道，街道在诸多城市管理职能上权限增加。珠三角的一些农村地区，乡镇政府仍保留了较强的一级政权的特征，因招商引资等经济职能，使得乡镇政府仍普遍拥有财政权。

但与此同时，广大中西部地区的乡镇政府，自农村税费改革及免除农业税以来，即丧失了一级财政的权能；由此引发了一系列连锁反应，其承办各项事务的能力也大大降低。笔者调研发现，进入21世纪以来，中西部地区的乡镇政府几乎都呈弱化趋势。在为数不少的地区，地方政府为减少财政负担，甚至采取了激进的撤乡并镇、合村并组等政策，很多地区的乡镇政府被撤销了。

从理论上看，如因地制宜，充分考虑历史和现实依据，这三种做法都无可厚非。但从国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标看，基层治理能力的弱化乃至于撤销，不应是基层政权机构改革的方向。无论是从回应群众诉求的角度，还是考虑到基层事务的特点，都应完善基层政权机构，提高基层治理能力，尽可能把资源、服务、管理放到基层。

基层政权机构改革的核心目标是提高基层治理能力。那么，如何提高这种治理能力？

一是迫切需要解决基层行政中的形式主义问题。如上所述，由于过去几十年各级机构改革的逻辑基本上都遵循专业化、程序化等原则，导致基层行政越来越有科层制的弊病，弱化了基层治理能力。

二是亟须增强基层政权机构的灵活性和适应性。基层的很多事务是不断产生的，严格规定特定机构的职能设置并依此行政，其实是不现实的，也是不负责任的。当前基层治理中的严重问题很多都是新出现的，根本就没有对应的机构负责。所以，机构设置要赋予地方政府灵活性。有治理需求，可以迅速组建相关部门、配置相应力量，给予回应。

三是加强机构协调。基层治理事务基本上都是综合性的问题，同一个问题往往涉及多个部门。现实情况是，审批权和执法权分属多个部门，主体责任单位和实际负责单位相分离等现象较为普遍，人为制造了源头管理与末端管理之间的矛盾。

例如，城管部门管理事项极多，但绝大多数事项的审批权不在城管部门；关键是，城管部门作为执法部门，其执法权威得公安部门来保证，但公安部门又不愿意介入城管执法过程。这样一来，各个城市的城管部门，其实就变成了“兜底部门”，干了不少脏活、累活，却仍无法得到有效的行政资源支持，也就难怪这些年城市治理中的冲突大多发生在这一部门。

而在笔者所在的武汉等城市，城管、工商等行政执法队伍已下沉街道。对于提高基层治理能力、解决机构协调问题来说，这种做法其实大有益处。

总之，基层治理其实有自身逻辑。机构改革的核心目标，只能是提高治理能力，而非弱化。因此，基层政权机构改革需处理的核心问题，其实就是如何在机构的稳定性和灵活性、专业化与适应性之间取得平衡。

这其实是需要具体分析的，因为每一个层级对机构的要求是不一样的。一般而言，越是高层的机构，对其稳定性、专业化的要求越高；而越是基层的机构，灵活性和适应性可能更为重要。故而，应该分类看待机构改革。

基层稳，则国家稳；基层活，则社会活。此次党和国家机构改革的精神，强调地方机构设置有一定的自主性和弹性，是非常切合实际的，也是此次基层政权机构改革应充分重视的。各地机构改革和设置的科学程度，最终也还是要靠实践、靠群众去检验的。