一 重新认识基层组织

所谓“基层稳则天下安”，基层组织自始至终都被认为是国家治理成功与否的关键。村（社区）“两委”是党和国家最为基层的组织。它们虽不是正式行政体系的一部分，却毫无疑问是国家权力的毛细血管，对凝聚社会共识、落实国家政策都具有基石作用。

基层组织始终包括党的基层组织和群众组织。今天的基层组织主要是指“两委”，在城市主要指的是社区党支部和社区居委会，在农村主要是指村支部和村委会。社区居委会和村委会都是群众性自治组织，无论是在历史脉络下还是在实践中，它们都在党的基层组织的领导下开展工作。

基层组织是连接党和国家与群众的纽带。受国家与社会二元论的影响，有不少人都困惑于基层组织到底属于国家还是属于社会。但就中国实践而言，并不存在一个独立于国家的所谓的社会。甚至于，通常意义上的“基层社会”是相对“基层政府”来说的。

简单而言，基层社会（组织）本来就是在党和政府的组织下才得以形成的。在这个意义上，基层组织是党和国家与群众的联系纽带。它的底色是“群众组织”，代表群众利益，这一点都没错。但它同时接受上级党组织的领导，在基层政权的指导下开展工作，有义务协助完成行政任务，这亦是事实。

基层组织是国家治理体系的有机组成部分。改革开放以来，中国的乡村治理结构逐渐确定为“乡政村治”模式，即在乡镇一级设立基层政权组织，在行政村一级实行村民自治。在这一模式确立后的相当一段时间内，人们对村民自治/居民自治的功能定位存在一定程度的偏差，认为其主要功能便是赋予群众自治权利。尤其是1998年《村民委员会组织法》正式颁布后，绝大多数地区的村委会实行海选。现在看来，不得不说这一理解极具误导性，它将国家与社会、行政与自治简单对立起来，造成混乱。

事实上，从国家治理体系看，“乡政村治”是一个有机体，行政和自治只有治理方式的差别，并不存在简单的对立和替代关系。哪怕是人民公社时期，“三级所有，队为基础”，将基本核算单位建立在生产队一级，生产队在组织生产、经济分配等方面亦有一定的自主性。只不过，基层向来是行政和自治的交汇点，两者之间的有机统一是要通过一系列行之有效的机制来实现的。

不客气地说，以上关于基层组织的认识，或许在我们的文本中一直存在，但在实践中能够获得广泛共识，却是走过不少弯路才实现的。这便是基层组织任期改革的背景。