二、剥夺民众知情权的“内部（秘密）文件制度”

在开始介绍内部（秘密）文件制度之前，先得了解中国为什么需要建立“内部文件”制度，这一“内部文件”制度如何不同于其他国家政府的“内部文件”。

中国除了政府军队等必须的大量保密文件之外，还有一种其实只是供中共党内特权阶层阅读的信息，称之为“内部文件”，这些“内部文件”到底登载了什么“国家机密”呢？

其实，这些“内部文件”登载的绝非什么真正的国家机密，只不过是民主国家传媒经常公开报道的各种社会新闻而已。

中国政府严格控制新闻并“按照党的需要”为社会公众提供的信息，尤其是政治经济方面的信息，有许多其实是混杂了部分真相的谎言。但真正重要的有价值的信息往往被政府过滤了，这就导致公开资讯的严重匮乏，中国民众不仅对国际事务的了解是不完全与不正确的，甚至对国内（包括就在自己居住的城市里）发生的重要事件也要依靠境外报道才能知道，这就导致中国成为一个依靠“小道消息”来获得可靠信息的国度。于是绝大多数中国人养成了对“小道消息”津津乐道的习惯，长期居住于中国的外国人也知道，在中国“小道消息”比政府提供的公开信息更可靠。

但为了让国家机器正常运转，中国当局又必须让政府官员这些“内部人”得到比较准确的消息，以掌握这个庞大国家的真实情况，于是建立了一套严格的“内部文件”（又称“秘密文件”）制度与无所不包的信息保密法规，以弥补公开信息不足而引起的麻烦，于是许多重要的政治、经济、社会、国际新闻，都被中国政府当作“国家机密”，以“内部文件”的形式提供给官员阅读。经常在中国流布的“小道消息”，其中不少就出自于一些能看到“内部文件”的人士之口。

将新闻当作“国家机密”对民众进行封锁，是中国政府向民众灌输官方意识形态，通过操控舆论实行政治控制的主要手段。正如中国政府一再宣称的：“我们维持政权，依靠的就是枪杆子与笔杆子”。“笔杆子”指的就是包括新闻传媒、教育在内的文化管制。

1、秘密文件的类别

按政治功能与社会功能划分，中国的秘密文件可分为三大类别：

（1）正式文件由党政军领导机构发布，对下级单位有约束力的指示、规定、通知。其中最具权威性的是中共中央文件。

（2）动态简报党政军领导职能部门发布的简报，其功能包括对上级汇报情况，对下级指导工作。在新闻系统最有名的是中宣部的“月评”－－《情况通报》，其主要内容是公布对违规媒体的违规事由及处罚决定。这一“月评”成为中宣部控制新闻媒体的一种动态管理方式，主要作用是提醒中国大陆各传媒不得逾越宣传纪律，起到阻吓作用。用中国政府的行话来说，就是促使传媒“自律”。

（3）参考资料级别稍高一点与规模稍大一点的新闻单位（党报、政府报纸）发布。按照“宣传纪律”，凡不利于党与政府“形象”，“影响社会安定团结”、“不便”见之于公开报道的事件，如贪污腐败、社会骚乱、包括一些涉及面大的商业诈骗等均在此列。一些有责任心的新闻记者历经艰辛采访而写成的报道往往被打入此列。这种“内参”一般只印发几十份，供领导与有关部门“参考”。其中最具权威性且影响大的就是新华社编写的三种内参资料。

（1）、（2）两类可以归于政府工作范畴，但第（3）类“内部参考资料”其实就是新闻。换言之，“内部参考资料”可以定义为经过严格过滤，只能让党与政府官员按照政治等级阅读的社会新闻。这种制度完全剥夺了中国公众最起码的知情权。

2、秘密文件等级

按照《保守国家秘密法》第9条规定，中国列为“国家秘密”的材料分为“绝密”、“机密”、“秘密”等三个级别，加上只允许中国公民阅读的“内部材料”，总共为4级。在《保守国家秘密法实施办法》的第2章中规定了各级政府部门确定密级、变更密级和解密的的权限。

在中国行政区划的主要层级上，都设置了共产党系统的党委、纪律检查委员会；政府系统则有人大、政府、政协；军队系统则是军区（有大军区与省军区之分，省军区接受大军区领导）。这6套机构及其直属的一百多个职能部门，都发出各种各样的正式文件（包括文件、通知、复函等），领导各自系统的工作。

秘密文件等级与中国的政治等级制度密切相关。中国的地方行政区划是：省、地区（省直辖市）、县；政府机构的等级序列是部、厅局、处；军队系统与之相对应的是军、师、团。由此决定的干部级别分为几大等级：省部军级、地局师级、县处团级。文件则相应分为“省军级文件”，“地师级文件”，“县团级文件”。等级越高，获得的内部资讯越“机密”。以在中国成千上万种秘密文件中最具权威性的“中共中央文件”为例，中共中央文件传达的是中共最高层领导的旨意。其发布程序是：根据中共中央领袖的指示，由中央党政部门起草，中共中央办公厅定稿，中央书记处审批，总书记（原来是党的主席如毛泽东）签发。中央文件的主要内容是领袖讲话。这是中央文件中最重要的一部分内容，中共领袖的许多重要人物，如毛泽东、邓小平、改革以来陈云有关经济工作的许多讲话，被视为推动中国各项工作的“重要指示”，其发布之初，都是以中央文件形式下达。如邓小平1980年关于政治改革的著名讲话，当年曾以66号文件下发至县团级xviii。

在中国政治生活中，“中共中央文件”比法律具有更高的权威性，如果在文件与法律有冲突的时候，往往会按照文件办事。因为“中共中央文件”6个字用红色印刷，故称之为“红头文件”，亦简称为“中央文件”。