两种权力夹缝中的保长
胡庆钧
在《论绅权》一文里我曾经指出：绅权是一种地方威权，它的性质主要就代表着地方上的长老权力。在皇权无为的局面下，绅权和皇权有不同的来源，划分了鲜明的界限。可是，当皇权有为时，统治者的兵威所及，总是要设法控制绅权，充其所极，这控制的结果便是皇权往下伸张，绅士与官僚结合，至少在政府委托的公务上，绅权变成了皇权的延长。
控制的过程表现在权力的运用上，权力的运用须得通过一套机构，在县衙门以下，村落社区的基层地方机构是皇权与绅权接触的交点。基层地方机构在性质上可以分成两种型式，一是传统的历史产物，一是政府法定的设施，保甲制度便是法定设施的一类，我们可以把它叫做法定的基层行政机构。
在皇权与绅权交接的夹缝中，保长在这套法定的机构里面扮演
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了一个丑角。现行保甲制度产生在中国的历史传统里。保长的存在并没有表示中国民主政治的新生，而是一个自上而下的权力系统，在地方政治的美名下，通过官绅的勾结，用它作为压榨与剥削人民的工具。本文预备从现行保甲制度的源流与保长实际的扮演里，去了解它的特性。
苦难的产儿
保长这一个名目本孕育在苦难中国的历史因缘里，它的最初出现是见之于众所习知的宋熙宁年间王安石“变法”，安石变法的动机是由于当时国势的赢弱，强邻压境，内政不修，他认为主要是因为募兵制的魔败，既不足以御外侮，又无能保卫闾阎；这样，安石就适应了当时环境的需要，制定了“保甲新法”。新法的要点一是
■定体
编人民户籍，以防容隐奸徒；二是籍编义勇民兵，改革原有兵制；保长就是在这种保甲制里适逢其选的人物。
我们追述保长的这段根源就指明它背负着中国的历史传统，现代保甲制的复活，更证明它是一个苦难的产儿。继随在外患、朝代更迭和军阀混战的长期内乱之后，民国十六年的国共分裂又使南中国重新陷人战争的灾难里面。为了应付当时剿匪区域的实际需要。
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保甲制便产生在二十一年豫鄂皖三省剿匪总司令部的一纸公文里。这一次的出现显然不是历史的巧合，而是因为当时的局势，正有类乎八百多年的以前的熙甯时代，保甲制度的功能就可以从保甲新法里面得到应有的解释。
通过剿匪总司令部对各省政府的训令，在兵荒马乱之际，保甲制度得到很迅速的推广，这个由上级政府向下推行的政制，以编户籍与练民兵为主要工作的基层行政机构，它就把先前呼喊了多年而略具幼苗的地方自治一笔勾销，代替了它的地位。后来，这种主张似乎不足以成为民主国家的政治设备，于是，这个一手由军事机构呵护的宠儿，又披上了民主的外衣，进入地方自治的范围之内。民国二十三年二月，经过中央政治会议通过，由行政院公布的“改进地方自治原则”，规定了“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内之编制为保甲”，一条根本原则。立法院根据这个原则也将县自治法予以修正。经过这次的确定之后，保甲便成了县地方自治组织的基层单位，代替了旧制的闾邻。这个原则在二十八年九月公布的县各级组织纲要中还沿用着，成为今天的新县制。
从二十一年到现在，保甲制从豫鄂皖赣四省开始，逐渐向各省推广。虽然各省推行保甲制的时期不一，好比云南直到二十六年才改用保甲的编制。可是现在除了边疆的盟旗、政教、部落、土司制
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保甲制已经风行在内地中国的每一个角落。不用说：这个孩子已经由襁褓孩提而进入少年时代；可是在这前后十五年当中，经历了剿共、抗战和正在进行中的内战三个阶段，保长还是一个在苦难中成长的儿子。
没有民主的传统
保甲制没有民主的传统，保长也不是民主的儿女，我这样说并不是存心跟保甲制度或者保长开玩笑，我知道保长是当前地方自治行政机构里面的基层人物。但是我们要了解保长的特性和他在政治上的地位，以及当前的尴尬局面，必须了解他所依附的制度所具的特质，而这种特质不是从当前保甲制的民主形式所能了解的。
要了解保甲制的特质还可以从历史的传统里去追寻，可以称为类似保甲的制度在周朝便已开始，这就是当时的乡遂制和稍后管仲的轨伍制，商鞅的什伍制等。自周秦以至现在，这一连串的政治制度进入了皇权的系统里面，便被作为统治的工具。闻钧天先生说：
此法制之精旨：在周之政主于教，齐之政主于兵，秦
之政主于刑，汉之政主于捕盗，魏晋主于户籍，隋主于检166
查，唐主于组织，宋始正其名，初主以卫，终乃并以杂役，元则主于乡政，明则主于役民，清则主于制民，且于
历朝所用之术，莫不备使。（见闻著《中国保甲制度》）
这一段分析也证明历朝的类似保甲制，制法者的本意原在把它作为行使政权的一个手段，用以达到管教人民的政治目的。自然，在当时的农业社会里面，特别是逢到承平的时代，统治者既不容易也不太需要对农民作如何严密的控制；也由于时代的着重点不同，此起被落，在不同的地区也难普遍设立县级以下的基层施政机构，地方自治的权力机构就在这种条件下得到伸张。好比清代因袭宋明旧制，在县级下原有保正乡约的设置，可是实际上并没有普遍认真的推行。有些省份就由氏族组织代行其事。有些省份好比云南，乡约变成传统地方权力结构里面的人物，由人民自己选举，政府非但不加以干涉，反而利用这套机构作为推行政令的工具。
民国二十一年公布的保甲制却显然不重视清末以来注重自治的情势，而在继承以此为控制人民工具的传统。由剿匪总司令部为编查保甲户口条例颁发到各省政府的文告里面，一再强调保甲制的设立在自卫而不在自治，并且认为全民政治“非目前漠视政治未经训练之人民所能行使，尤非各匪区荡析流离之农村民众所乐与闻”。
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这种自卫组织应“多由委任，因有命令服从与统取便利之关系”。现代的保甲制依照政府的规定，以户数为单位，在一个地理区域或者社区上加一层法定的规划，“十户为甲、十甲为保”是一个共同的原则。户数和地域两个因素描写了保甲组织的性质，保甲组
织是在同一地区内有一定户数的公共团体。
根据二十三年行政院公布的改进地方自治原则，保甲制虽然进入地方自治的范围里面，可是保甲如何组织？组织的动力如何？政府的规定与编制都指明它不是一个人民自动组成的团体。在实际的行政里，一个保长究竟具备了多少民主的素养？他是一个怎么样的出身，他做了多少可以符合地方自治的事业？我想在这里用不着解释，有机会和这制度接触的读者一定可以为我找到解答。我在这里只要指出：从抗战开始一直到今天，在“军事第一”的口号下，当前的情势与需要和民国二十一年相较，实在有过之而无不及！在客观的情势下保甲制绝不会中途变质，十五岁的保长是从呱呱坠地时长大的。
平庸的出身
我们从历史传统和现实情况里分析了保长所依附的制度，现在168
要进而描绘所谓保长的这一流人物，这里首先要提到保长的出身，看这一个中国政治的基层人物，究竟有多少政治资本。
中国传统社会里很早就分化出两种人，这就是现在所习知的绅士与农民。组成农业社区的份子大多数是在田地里直接生产的农民，而绅士却是主要依赖地租为生的少数知识地主或退隐官吏。绅士与农民代表两种不同的经济基础，生活程度与知识水准，他们是上与下，富与贫，高贵与卑微的分野，在传统的社会结构里，具有声望的人物不是农民而是少数的绅士。
如果具有声望的绅士对于保长这份差事还感兴趣，很自然的上级政府会要把这份头衔加在他们的身上，可是，在我所观察到的事实里，只知道前几年为了示范的作用，成都市曾经选举过大学教授和政府官吏担任过保长外，在辽阔而广大的农村里面，担任保长的并不是属于绅士这一流人物。
绅士不愿意当保长，这份头衔便推到农民以及绅士和农民之间的人物身上，这些介乎农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学教师，也可以是专爱打听是非脱离农作的闲人，也可以是做小本买卖的行脚商人，这些形形色色的人物，都不过是“平庸的出身”。
绅士为什么不愿意当保长？我在云南农村调查时曾经问过许
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多人，一个普遍的回答是：“这职务与绅士的身份不合！”这句话是对的，可是要了解这句话，却须知道保长的地位与他所担任的工作。
一个保长摆在政府的行政系统里面，他是一个最起码的芝麻小官，从中央到省、县、乡、保，“一”字排下来这么许多的顶头上司，“等因奉此”与“仰即知照”，保办公所变成了“仰止堂”。绅士大体上是一个有钱有势的人，他这份钱势就靠自己传统社会结构里面的权力维持。而这种权力在上级政府的统治之下，只希望得到政府官吏的支持，却不愿意受政府权力的干涉。这一个芝麻小官的地位，既不能够装潢自己，却徒然把自己推到政府权力的直接压迫下面，这是绅士所不愿的。绅士在这里表现了他的巧妙才智，把农民一类的人物推了出来，让他出面，自己在幕后做一个牵线人。握住了行使公务的权力。于是，保长的地位就在这里面更贬了质，一个保长不是真正的一保之长，他所做的工作尽是些琐碎的技术事项。好比征粮、派款、捉兵拉夫，等等，事情烦琐得可怕，他没有权力，除了奉行政府的命令外，还得受绅士之命而工作。
虽然，现在有些地区保长的产生已经具有民主政治的形式，这就是经由保国民大会选举，可是这种“选举”的保长也绝不会挨到绅士的头上。据我个人在云南农村里的观察，选举保长不过是个虚
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名，在寥寥数人的所谓“保民大会”里，绅士就可以当场指定谁出来当保长。
平庸出身的保长没有雄厚的政治资本，在县长甚至乡长的眼睛里，保长是一些卑微不足道的人物，以这种不受尊重的人来担任推动地方自治的基层行政重任，我怎能不为中国的民主政治叫屈！政治地位
不雄厚的政治资本也无法提高保长的政治地位，他得同时侍奉两个上司：一是上级政府，一是地方绅士。面对着政府权力所代表的统治者的利益，绅权是代表地方利益的，两者常易形成对立的局面，保长就得在这两种权力的夹缝里面工作。一个成功的保长是如何在政府权力与绅权之间求取平衡，这就是一方面推行政府的功令，一方面顾及地方的利益。可是，保长又如何能够在两者之间讨好！
我们在前面说过：保长是个苦难的儿子，保甲制成长在干戈纷扰的局面之内。上级政府为了加强动员和管制一切的人力物力，以达到某种的目的，政府权力就一天一天地往下面伸张，这种伸张的结果使保长慌忙的几乎尽是上级政府委托的公事。在许多场合下，
171 绅权便在一天一天地萎缩。若使政府公事太侵犯绅士所代表的地
方利益，绅士要提出反对，也绝不敢公开指摘，只能用拖延的方式或暗中向政府官吏疏通说情。
不管是“民选”或者经过绅士指定的保长，他都得经过上级政府的委任，进入政府行政机构的系统里面，在政府权力伸张绅权萎缩的情形下，他尽可以倒在政府的怀抱里，或者站在行政人员的立场上，来地方办“公事”。保长可以不顾地方利益，或者借着奉征兵派款的名义，滥收征粮，以求中饱，现实政治里正不乏这种的例子。一个想从这里面获取利益的人，他就可以活动当保长，活动的方法甚至不惜出钱向官绅贿赂，这样的保长也就成为众人诅咒的对象。
若使保长是一个外乡人，我想这种狐假虎威、营私舞弊的现象也许要变本加厉，可是保甲制却规定保长要由本地人担任。保长既是本乡人，有着一份乡梓情谊，同时也得顾及地方团体的社会约束力，使他们行事都不能不考虑几分，这就加深了保长的矛盾与痛苦。以一个忠实于地方的农民出任保长，他若是对上级政府的公事推行不力，或者无能为力时，他就得随时请进县府的班房，甚至丢掉了自己的性命。一个县长不敢随便得罪有力的绅士，他却可以捕
杀违命的保长，因征兵派款不力被押致死或者逼死的保长何止多172
少，保长真是一个苦差。
保长所担任的工作和他今日的政治地位，已经是一个正流之士望而却步的陷阱，这就解释为什么人们一提起保长，除了漠不关心之外，往往还夹杂着可恨和可怜。出任保长的人物，不是想从中捞一笔油水的巧谲，就是些目不识丁的忠厚农民，这种局势如果继续下去，保长的品质还在一天比一天地低下，他们的出身平庸且更平庸。
夹缝下面的牺牲者
保长品质的低下与出身的平庸，就描写出他在两种权力夹缝下的地位，民权与地方自治在这里受到牺牲或者出卖，除了依附政府权力或者绅权，保长在执行公务时并没有自治的权力。一切保甲法规都不过是给保长招来了现实的讽刺，民主的夭斩是政府权力与绅权合作的结果。
政府权力与绅权的合作并不能够维持两者间的平衡，政府权力的伸张已经造成了绅权的萎缩。现实基层行政机构里的保长就更有它的特色，它成为政府权力在基层社区里所抓到的一个工具。这一个工具虽则还得受绅权的节制，可是它却具备了主要依附着政府
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权力的气焰。上级政府委托公务的频繁虽然使保长感到痛苦，可是其中还夹杂了狐假虎威的乐趣。这乐趣便是他可以“公事公办”，除了主要绅士之外，谁不完粮纳税，或者是规避兵役，他可以据实呈报，县府派来的委员与枪兵就可进到违抗兵粮者的家里。政府有什么临时的需索，他可随时向人民派款。一个保长每月的办公费并无具体的规定，也没有薪饷，可是他不愁自己会要贴钱。我们可以看到多少因任保长而致富的例子，致富的原因与其说是绅权的卵翼，远不如说是政府权力严密控制的结果。
从历史上的保长到现在的保长，从“编户籍，练民兵”到苛捐杂税，征兵派款，客观的情势与保长的工作注定了他不是一件民主的差事。保长如何能民主？保长如何能是民主的儿女？保长的存在如何能象征中国民主政治的新生？