第七章 对外援助
民主领导人的处境并不顺心。她必须持续不断地寻找更好的政策解决方案来回报数量庞大的支持者。然而她的手脚受到束缚。她的政策很少选择余地。她所中意的政策计划必须屈从于庞大的支持者集团的意愿，她几乎没办法为自己窃取什么东西。她就像一名无私的天使，显出一副把关心人民利益置于关心自身利益之上的样子。直到她将注意力转向海外。
在对外政策方面，民主领导人往往像魔鬼一样行事而非天使。实际上，她对付外国政府或许仅比统治那些国家的专制暴君好一点而已。
本章我们将探讨有关对外援助的五个问题。谁对谁提供援助？提供多少援助？为什么提供援助？援助的政治和经济后果是什么？关于国家建构，上述问题的答案能告诉我们什么？
对于那些认为民主领导人都是善良之辈的人，本章将使他们清醒。大多数人认为对外援助旨在帮助贫困国家的人民。负责美国对外援助的主要机构美国国际开发署标榜自己“向那些奋力改善生活、从灾难中复苏或力求生活在民主自由之中的外国人民伸出援手。美国在全球树立的标杆形象正是这样的同情心”。对于捐助者来说，让世界变得更美好是一个值得赞许的目标。然而，受援国的人民却常常对援助者心怀怨恨。各个受援国政府（以及援助者）常常对援助资金应该怎么使用看法不一。我们将看到，民主领导人由于受到大联盟的限制，在国内必须做好事；然而，这些国内的限制却会迫使他们几乎无情地剥削其他国家的人民。
援助的政治逻辑
饥饿儿童令人心碎的影像是刺激援外捐助百试不爽的方法。由于储存谷物的技术早在法老时代就出现，我们实在是纳闷为什么北非的儿童还会受饥荒之苦。雷沙德·卡普钦斯基的观察提供了一种可能的解释。在关于埃塞俄比亚皇帝海尔·塞拉西统治的书中，卡普钦斯基讲述了1972年该王朝如何对待旨在救助千百万受干旱和饥荒影响的埃塞俄比亚人民的外国援助机构：[96]
突然之间有消息传来，那些把帮助我们永远喂不饱的人民视为己任的外国援助者开始反感，并且暂停了运送救援物资，因为我们的财政部长耶尔玛·德雷萨先生为了充实帝国国库，要求援助者缴纳高额关税。“你们想帮忙？”德雷萨问道，“请便。但你们必须付钱。”援助者问：“你什么意思，付钱？我们是来提供帮助的！我们还得为此付钱？”“是的。”部长说，“这是规定。难道你们想让我们皇上从外援中一无所得吗？”
埃塞俄比亚政府的荒唐表现也许并不令人感到意外。独裁统治者们需要钱支付给他们的联盟。海尔·塞拉西尽管在二十世纪三十年代曾因意大利入侵而一度流亡国外，但从1930年直至1974年被推翻一直稳坐帝位。作为一名长期执政的成功独裁者，塞拉西知道不能把人民的需要置于他的核心支持者之上。卡普钦斯基的书里继续写道：
首先，因饥饿导致的死亡在我们的帝国已经存在了几百年，这是每天都在发生的自然的事，没有任何人曾对此说三道四。旱情来临，土地干涸，牲口死亡，农民挨饿。再正常不过了，这符合自然规律和万物的永恒秩序。由于这是永恒和正常的，没有哪个高官敢向最尊贵的陛下报告说在哪个州有哪个人死于饥饿……所以我们怎么可能知道在北方有非同寻常的饥荒？
塞拉西首先喂饱他的支持者，再喂饱自己；饱受饥荒之苦的人民只能翘首以盼，但可能永远等不来救助。他对人民苦难的无情漠视令人不寒而栗，至少在与他的继任者比较之前是这样的。门格斯图·海尔·马里亚姆是塞拉西被推翻后的军政府领导人。他推行的政策在二十世纪八十年代中期严重加剧了北方提格里州和沃罗州的旱灾。[97]由于这些地方爆发内战和经历了两年的干旱，他开始推行强制集体化政策。数百万人被赶入集体农场，同时又有数十万人被强行迁出这一地区。接下来发生了大规模饥荒。死亡人数估计在30万至100万之间。从军政府的角度来看，饥荒严重削弱了反政府武装的力量，门格斯图认为这是件好事。许多人还记得鲍勃·格尔多夫组织的旨在为拯救饥荒进行筹资的Live Aid系列唱片和演唱会。不幸的是，尽管这些努力充满了善心，救援行动受到了来自埃政府的很大干扰。[98]比如说，本来用来运送救援物资的卡车被征用去在全国各地强制运送人民前往集体农场。粗略估计有10万人死在运送途中。
受援国政府侵占救援资金、挪作他用的例子并不少见。有一个很突出的例子就是美国在2001年至2008年为巴基斯坦提供了66亿美元军事援助以打击塔利班。据估计只有5亿美元到了巴军方手上。[99]但资金还是持续涌入巴基斯坦。基于援助机构对外宣称的目标，一旦发现援助款被盗用，人们本该期待它们停止继续供款。可惜它们并没有这么做。
实际上，为了戳穿“援助者被蒙蔽”这一假象，有必要来看一下肯尼亚的案例。米盖拉·朗恩在她的书《现在轮到我们吃饭了》里面讲述了一位理想主义的官员约翰·吉松戈的事迹。他被当时新上任的肯尼亚总统姆瓦伊·齐贝吉任命为主抓反腐工作的最高负责人。[100]齐贝吉的前任丹尼尔·阿拉普·莫伊总统以腐败著称，齐贝吉正是以反腐作为竞选口号。国际援助机构开始恢复为肯尼亚提供优惠贷款。《经济学人》杂志报道称，在国际货币基金组织为肯尼亚提供2亿5280万美元贷款后，有人听见肯尼亚财政部长吹着口哨说“真是天上掉馅饼啊”。[101]
约翰·吉松戈很快发现，肯尼亚政府认为他领导的部门的功能应该是掩护腐败而不是清除腐败。当他意识到腐败行为连总统都有份时，就制作了很多秘密录音，他逃到英国，向国际机构和银行提供了肯尼亚高层腐败的相关证据。他并不是指控肯尼亚腐败问题的唯一一人。时任英国驻肯尼亚大使爱德华·克雷用完美的语言将肯尼亚的腐败现象形容为部长们“像饕餮一般贪吃无厌”，吃得太饱都“吐在援助者的鞋子上”。
数年之后国际货币基金组织和世界银行才终于停止向肯尼亚提供贷款，它们一开始并没有立即这么做。实际上，国际金融界回避约翰·吉松戈甚于回避那些不法之徒。他提供的信息被人无视，在开发会议上被人排挤。银行和官僚们就像在餐馆里急于吃饭的人一样，持续无视卫生部门警告厨房已经被老鼠占据。约翰·吉松戈现在靠演讲和当顾问维持生活。爱德华·克雷在肯尼亚成为不受欢迎的人，被英国政府悄悄劝退。吉松戈和克雷事实上通过“做正确的事”终结了各自的仕途。
很难相信援助机构会天真到不明白他们的资金遭误用。也许真相存在于美国国际开发署的另一个目标上—“增进美国外交政策的利益”。也许美国更感兴趣的是在对抗全球恐怖主义的战略中拥有一个可靠的盟友，以及在打击印度洋的索马里海盗方面获得帮助。
肯尼亚的第一位总统乔莫·肯雅塔曾用虚华辞藻来反驳这个严酷的观点，即外国援助无非是受援国承诺将优待援助国换来的。他在1963年的独立日演讲中说道：
我们绝不接受通过任何形式的贿赂所达成的友谊。我要让今天所有在场的国家—无论来自西方还是东方—明白我们的目标。我们想和所有人交朋友，我们想要来自任何人的援助。但我们不希望这样的帮助来自于说出下面的话的任何人或国家：肯雅塔，如果你需要援助，你必须同意如此这般。我相信，我的兄弟们，我现在告诉你们，与其表面上自由实则被绳子绑着，我们宁愿受穷但保有自由。一匹马无从选择：它会被套上缰绳，被主人随意牵着走。如果外国援助会把我们绑住，就像马被缰绳套住一样，那我们不打算接受任何这样的援助。[102]
这篇演讲乍听上去正气凛然，实际上肯雅塔言不由衷。国外援助机构难道就心甘情愿扔钱过来？还是它们得到了回报？我们怀疑肯雅塔演讲中最关键的句子就是“无论来自西方还是东方”。表面上充满理想主义的辞藻暗暗透露出他的政府其实接受来自东西两方的出价。
政治逻辑表明，当来自民主国家的援助者需要获得受援国支持时，很乐意对盗用和腐败行为睁一只眼闭一只眼。也许读者还记得，利比里亚的多伊军士在其执政十年间接受了美国5亿美元的援助。美国因此获得不少回报：“我们（美国）在国际问题上获得了他的极大支持。他在反对利比亚和伊朗的问题上，对我们的支持从未动摇过。他是我们必须去忍受的人。我们没觉得他是一个我们无法与之打交道的恶魔。我们所有的利益都得到他完美的保护。”[103]
随着冷战的结束，美国对多伊的需要大大减少。直到这时候美国才良心发现。1989年美国发布了一份报告，我们早前引用过，但值得再次引用：
利比里亚在多伊的治下，短期政治生存和交易的优先性远远大于长期的经济复苏或国家建设……这位总统最关心的是政治和肉体安全。他优先考虑的事项有违经济复苏……多伊总统对他的部落人民和核心圈子非常眷顾。他支持地方群体的糟糕政策破坏了更大的社会目标。[104]
真相就是，对外援助交易有自己的逻辑。援助的主要目的毫无疑问不是为了减轻受援国的贫困或惨境；它的目的是让援助国的选民过得更好。外援无法消除贫困并非是因为援助国给穷国提供的钱太少。倒不如说援助国给的钱正合适，因为它的目标是提升援助国本国选民的福利，使其下次继续选举现任领导人。相似地，援助也并非给到了错误的人手上，即给到了盗用的政府而没给到懂得正确利用援助的地方企业主或慈善机构。没错，是有大量援助给了腐败的受援国政府，但这是有意为之的，并非出于偶然或无知。援助之所以要给这些盗用的政府恰恰是因为这些政府会出卖本国人民以换取自己的政治安全。援助国愿意给它们提供这种安全以换取政策，这些政策反过来提升了援助国本国选民的福利，从而让援助国政府也更加安全。
事实就是，对世界来说，援助只有微利却有百害。除非进行调整，援助将继续成为带来负面后果的恶魔的利器—不仅如此，善良的人们将继续推动对外援助，他们自我感觉良好却看不到外援伤害了世界上许多本该过上更好生活的穷人。
再澄清一下。民主国家的领导人装出关心他们的人民的利益，因为领导人需要人民的支持。他们并非发自内心的善良。并且他们的关心只及于他们自己的人民—他们所需大量支持者的来源。民主领导人没法通过撒钞票让核心支持者发大财，因为有太多人需要回报。民主领导人必须推行联盟想要的政策。
另一方面，独裁者们可以通过分发现金就让数量有限的核心支持者发大财。善政要求把钱花在为大众谋福利的公共物品上，但把钱奖赏给支持者更有用（从独裁者的角度来说）。由于私人物品给要紧的人带去很集中的利益（一个好的领导人从不会忘记，那些要紧的人才是一切要紧所在），独裁者舍弃了为大众谋福利的公共目标。并不是说独裁者必然比民主领导人更不关心他们的人民，而是说促进人民的利益会威胁到他们对权力的掌握。别忘了裘里斯·凯撒的故事！
对外援助交易的基础即在于此。双方都有对方珍视的东西可以互相给予。民主领导人需要他的人民喜欢的政策，而独裁者需要现金支付给他的联盟。
假设有两个国家A和B，每个国家各有100人。两个国家的领导人各有100美元用于收买政治支持。假设A国是一个民主国家，它的领导人需要让50个人满意才能坐在位子上。B国是一个独裁国家，它的领导人只需要让5个人满意。假设两个国家的人民都很在乎B国采取的某项政策。比方说在冷战环境下，B国采取倾向于苏联的政策。A国公民希望B国采取反苏立场。假设这样的立场对于每个A国公民来说对应的价钱是1美元。B国公民不希望废除社会主义，也不希望政府采取反苏立场。由于牵涉的是本国的政策，可以假定B国人民关心政府政策的程度远远超过A国人民对该政策的关心。为了简化我们的例子，我们假定，如果B国采取反苏立场，每个B国公民将损失2美元。
在A国，领导人有100美元让50个人满意，如果他把钱分给支持者，每人将得到2美元。B国领导人需要满足的支持者很少，如果他把钱全部分掉，每个支持者将得到20美元。现在，假设B国领导人同意采取反苏立场以换取现金。这里最关键的问题就是，假如交易要成功，B国需要多少钱，以及A国愿意出多少钱？
B国领导人只有在有利于其联盟的前提下才会同意拿政策换取金援。改变政策相当于他的支持者每人损失2美元（剩下95个不重要的B国人同样如此），因为他们不喜欢新政策。于是除非B国领导人换得的“援助”金额大于这个损失，否则他绝对不会采取反苏立场。由于他有5个支持者需要满足，每人损失2美元，他至少需要获得10美元的金援来抵消改变政策的政治成本。也就是说，他的每一个核心支持者必须每人拿到2美元以上，这是让B国改变立场的最低金额要求。
A国领导人只有在政策对于他的支持者的价值大于每人付出的金额时，才会去“买”B国的反苏政策。由于A国的50个联盟成员每人愿意为反苏政策付出1美元，政府从B国购买反苏政策的价钱必然少于每人1美元，否则他们宁愿放弃。由于政策改变对A国的每一位支持者值1美元，联盟有50位成员，那么A国领导人可以向B国政府提供不超过50美元的“援助”以换取对方采取反苏立场。
由于援助金额介于10美元和50美元之间，两个国家各自的核心支持者都通过政策换金援增加了福利。这有利于两国领导人的生存。不过，它让B国剩下的95个不属于致胜联盟的人每人损失了2美元。他们没有因为不喜欢的反苏政策受到补偿。
这个例子虽然极其简化，却抓住了冷战期间金援的逻辑。美国为利比里亚的多伊军士提供平均每年5000万美元的援助，以换取他的反苏立场。这些钱没有用来为利比里亚人民谋福祉，并且数额刚好接近多伊及其党羽在其执政期间侵吞的钱。从以生存为导向的领导人的角度来说，金援的本质昭然若揭。随着冷战结束，美国不再看重反苏政策，不愿意继续为此花钱。多伊政府没有什么美国选民看重的东西可以提供给美国政府，于是美国金援被切断了。丧失了金援收入，多伊无法继续为支持者提供足够的报酬去镇压叛乱，结果就是他惨死在约翰逊王子的手上。
对于那些认为上述例子太牵强的读者来说，也许有必要再来看一下近年美国一次不成功的收买政策的尝试。在2003年入侵伊拉克之前，美国寻求在土耳其大规模部署美军地面部队，这将有利美军对伊拉克展开进攻。尽管土耳其是美国在北约的盟国，但帮助一个以基督教为主导的国家去侵略一个穆斯林兄弟国家，这种想法在土耳其国内不得人心。在2003年2月的谈判中，美国提出给予土耳其60亿美元的赠款和高达200亿美元的贷款承诺。土耳其的人口约为7000万，这些金援的总值相当于每个土耳其人拿到370美元。[105]
土耳其是个相对民主的国家。我们来做一个快捷的封底计算，假设土耳其的领导人需要四分之一人民的支持。这样的话美国的金援相当于给每个核心支持者接近1500美元。这个数目相当可观（比目前土耳其年人均收入的10%多一点），不过政策上的妥协具有很高的政治风险性。实际上，美国读者不妨想象一下，假设有外国希望在美国境内部署军队以便侵略加拿大，美国人想要多少补偿金。
显然，每个人1500美元不够。经过来回协商之后，土耳其政府拒绝了美国的请求。土耳其方面开出了更高的价码，于是我们知道政策让步的确可以用钱买到，但价钱很高。美国不愿意付更多的钱，于是交易告吹。最终，土耳其做出了一个争议性大大减小的让步以换取一笔数目少得多的金援。土耳其允许美军驻土耳其的基地营救被击落的战机飞行员。
向一个民主国家收买政策的代价很高，因为有很多不喜欢这项政策的人需要得到补偿。向一个独裁国家收买政策容易得多。假设土耳其是一个独裁国家，她的领导人只需向1%的人口负责。在这种情况下，美国愿意提供的金援就相当于可以给每个核心支持者接近4万美元。回头再想想如果是美国人遇到这种事，极少人会为了1500美元而出卖北方邻国加拿大，但4万美元很可能会对很多人产生巨大的吸引力。美国从明显是小联盟的君主制国家科威特和沙特阿拉伯发起对伊拉克的侵略行动，这大概不是巧合。
联盟的运作逻辑让我们很容易理解“是谁愿意提供多少金援给谁”这个问题。让人民得到他们想要的，这有助于民主领导人保住权位。因此不奇怪的是，大多数对外援助来自于民主国家。收买政策让步的价钱取决于问题的重要性和受援国领导人联盟规模的大小。联盟规模越大，受援国领导人需要补偿的人数就越多，才能施行援助国希望的政策。换句话说，收买政策让步的价钱与受援国核心支持者集团的规模成正比。这就产生了一个很有意思的动态。
随着一个国家变得越来越民主，收买该国政策所需的金援数目将随之上升。但由于价钱变高了，援助国向其收买政策让步的可能性随之降低，因为太贵。贫穷的独裁国家最有可能得到外国援助，但金额不会很大。尽管他们可能胃口很大，但会被很便宜地收买。我们曾对美国以及世界上其他富裕的民主国家—即经济合作与发展组织成员国—的对外援助进行过详细的统计学分析，证实了联盟规模、获得援助的几率以及援助金额（假如有的话）这三者之间的关系。[106]
联盟的规模并不是决定谁能获得援助和别人愿意花多少钱来收买政策让步的唯一因素。问题的重要性—也就是政策让步有多大价值—也是决定援助金额的一个重要因素。在我们前面描述的关系中，需求并不是一个重要因素。实际上，由于同样的一美元对于穷国来说的意义比富国大，在所有接受援助的国家中，需求较大的国家获得的援助很可能反而较少，少于需求不那么大的国家获得的援助。
1979年的埃及—以色列和平条约是历史上一次极其重要并因此非常昂贵的“援助换政策”交易。根据协议，埃及成为第一个正式承认以色列的阿拉伯国家。以色列和埃及结束自1948年战争以来的敌对关系（期间曾在1956、1967和1973年爆发过战争）。根据协议，以色列从它在1967年六日战争中占领的西奈半岛撤军，埃以双方同意保障苏伊士运河的自由通航。以色列和埃及达成和平，对美国来说至关重要。美国国内虽然强烈支持以色列一方，但美国在二十世纪七十年代饱受石油危机之苦。油价飙升导致美国国内通货膨胀，损害了美国和其他依赖石油进口的西方国家经济。美国急于避免出现又一次石油危机，因此为埃以的交易买单，美国认为，或许这将有助于稳定该地区的局势。从表7.1可以看到，美国为埃及总统穆罕默德·安瓦尔·萨达特提供了庞大的经济刺激，促使他访问以色列，参加戴维营和平峰会并签署条约。
表7.1 美国对埃及援助情况，按2008年美元不变价格计算，单位为百万美元。资料来源为美国国际开发署绿皮书
在埃及国内，承认以色列是一项极其不得人心的政策转变。这就是萨达特能从美国拿到那么多钱的原因。不幸的是，这也导致萨达特在1981年遇刺身亡。在一次年度阅兵仪式上，原教旨主义者用手榴弹和冲锋枪对他进行袭击。埃及政府尽管正式承认了以色列，不过在鼓励埃及人民缓和对以色列的仇恨方面几乎什么都没做。英国广播公司在戴维营协议签署近30年之后做的一项民意调查表明，78%的埃及人认为以色列在世界上产生着负面影响，比例远远高于其他参与调查国家持有相同看法的民众平均比例。[107]当然，改变埃及国内民众对于以色列的负面态度会减少埃及政府从美国获得的援助规模。
近来埃及政府正在朝向比以前民主化的方向前进，这一进展使民主援助国家陷入两难。那些对埃及的民主前景感到欢欣鼓舞以及赞成埃以和平的人有一个麻烦。如前所述，“援助换和平”这个交易之所以能达成恰恰是因为埃及的独裁统治者及其联盟因民间的反以情绪而获得补偿，这种情绪是他们刻意保留的。随着现在人民当家做主，埃及改变对以和平的政策是很自然的事。为避免出现这种情况，外国援助的金额就必须比萨达特—穆巴拉克独裁统治时高。由于埃以和平对美国和以色列选民来说太重要，很可能美国不得不付出更高价钱。这就带来一个问题，更多的金援会被埃及拿去加强军队还是改善普通埃及人民的生活？
与埃及的情形相似，美国对巴基斯坦的援助是为了换取支持而不是缓解贫困，看清这一点就很容易解释美国对巴援助的实质。2001年，美国分别给了巴基斯坦和尼泊尔5300万美元和3040万美元的金援。自从1998年巴基斯坦进行核试验之后，在国会的要求下，美国对巴援助已经大幅减少。然而在2001年9月22日，小布什总统取消了对巴援助的限制。接下来的2002年，巴基斯坦获得了超过8亿美元的金援。与此同时，并不处在对基地组织和塔利班斗争前线的尼泊尔获得了3700万美元援助，比2001年收到的金额小幅增长。同样不处于反恐斗争前线和中心的印度在2002年获得了美国1亿6600万美元的金援，相比2001年收到的1亿6300万美元只有略微增加。2001年到2002年，上述国家的贫困情况没有发生任何实质性改变，但它们对美国选民的相对重要性毫无疑问发生了重大变化。
人们常常认为民主国家领导人就像坐在驾驶座上一样，能对独裁者发号施令。然而，在许多事情上他们才是经常身不由己的人。他们必须为支持者提供想要的政策。如果他们试图减少对独裁国家的援助或附带苛刻条件，独裁领导人立马停止政策让步。
接下来几年美国和巴基斯坦的关系很清晰地证明了这种援助涨落的模式。我们前面说到，2001年9月11日的恐怖袭击之后，美国对巴基斯坦援助金额剧增，但由于对阿富汗塔利班的战争到2003年似乎获得了胜利，美国对巴基斯坦援助再次开始缩水。随着巴基斯坦日益成为塔利班和基地组织成员的安全避难所，一切都变了。巴基斯坦发现自己处境尴尬。如果巴基斯坦政府对抗正在渗透巴阿边境地区的塔利班，有可能会在国内引发动乱。如果他们支持塔利班，将面临来自美国的巨大压力。这一两难处境为巴基斯坦向美国提出更多援助要求提供了机会，如果美国想要巴基斯坦政府抵抗塔利班的话。巴基斯坦确实提出了要求，但美国国会反对给巴基斯坦更多钱，指出很大一部分美国对巴基斯坦金援被挪用于并非美国国会希望的用途，其中不少钱消失了，而且巴方还把其余的钱当中的很大一部分用于防止来自印度的威胁，巴基斯坦人认为印度的威胁比穆斯林原教旨主义武装分子更大。
美国对巴基斯坦很不满，一开始不同意支付更高的金额让巴基斯坦去追剿巴境内的塔利班和基地组织武装人员。结果是什么呢？我们都想得到，巴基斯坦领导人无视美国的压力，开始寻求与塔利班合作。援助基本上就是一种“要么给钱，要么不玩”的游戏。美国不想给钱，巴基斯坦就不玩了。
到了2008年，巴基斯坦政府领导人阿西夫·阿里·扎尔达里只是嘴上说说会去追剿武装分子。布什政府没有更多的金援可以提供，无法改变扎尔达里这种口惠而实不至的态度。实际上，2008年下半年扎尔达里政府只采取了一次敷衍的行动对付武装分子。从6月28日开始展开了一次对塔利班的短暂军事进攻，到7月初就结束了，不多不少，干掉了一名武装分子。此后，尽管塔利班在巴基斯坦境内大肆进行渗透扩张，扎尔达里却对此睁一只眼闭一只眼。他的政府不仅没有打击塔利班，反而在2009年2月和塔利班做了一笔交易，巴基斯坦政府向塔利班支付了约600万美元，同意在斯瓦特山谷实行伊斯兰教法，换取塔利班同意无限期停火。停火协议在当年5月即告破裂。到这时候，扎尔达里政府麻烦就大了，而美国也担心搞不好塔利班会完全控制巴基斯坦。面对这样的危险，虽然援助的价码升高，但美国激励巴基斯坦更努力回击塔利班的意愿也随之升高。
2009年年末，美国国会通过了《克里—卢格法案》。它几乎把对巴基斯坦援助金额翻了三倍，增加到了15亿美元。即使是这样，巴基斯坦拒绝接受这笔数目极大增加的金援，因为法案里要求巴基斯坦人必须对如何使用资金负责。面对巴方的抵制，参议员约翰·克里澄清说，这一法案根本无意干涉巴基斯坦的独立自主权；实际上他就是让巴基斯坦领导人确信美国不会仔细监督资金的使用情况。巴基斯坦很快就接受了这一援助，在其境内大大加强了对武装分子的追剿。到2010年2月，巴基斯坦抓获了塔利班二号人物，不过正如我们能预料到的，他们很小心地不把塔利班威胁完全清除掉，因为如果完全清除的话，美国会终止对巴基斯坦的金援。
即使有了15亿美元金援，巴基斯坦对于打击塔利班仍然没有足够的积极性，美国政府对此感到十分沮丧。结果就是，美国开始动用无人机和美军部队在巴基斯坦境内追剿塔利班武装，对此扎尔达里政府公开表示没什么惊愕—不过我们怀疑他们是私下感到惊愕。这是援助国与受援国的共舞，受援国想得到尽可能多的钱，援助国想得到极其重要且昂贵的政治让步：摧毁塔利班。
对于那些坚持认为援助是为了缓解贫困的人来说，这些事实也许令人不快。当然，有一些援助的确是出于纯粹的人道主义动机，比如在自然灾害发生后。然而我们很难把流向埃及和巴基斯坦的这么大规模的援助与理想主义目标联系在一起。如果援助确实帮到了穷人，我们本该看到受援国的人民很感激和尊敬援助国。事实与此天差地别。美国对埃及和巴基斯坦的“善举”换来的是遭到这两个国家人民的普遍唾弃；理由很充分。
2002年，皮尤研究中心在42个国家展开了一项民意调查。其中一个问题是问人们对美国的看法。在巴基斯坦，69%的受访者表示对美国极其厌恶。在埃及，这个数字是79%。在其他40个国家，平均只有11%的人对美国持有极端负面的评价。然而2002年巴基斯坦和埃及从美国平均获得了16亿美元的经济和军事援助，而其他40个国家平均只获得9700万美元的援助。这一模式被详细的统计分析所证实。获得大量美国援助的国家的人民看来很仇视美国。当然，自2002年以来也许情况发生了很大变化，我们也很想看看我们的评估会不会被未来的民意调查所证实。
我们对于外援的描绘也许看上去把美国形容成了国际头号恶棍。但美国绝不是唯一的对外援助国。虽然从总额来说美国是全球最大的援外国家，但援外资金占经济规模的比重相对来说并不大，只占GDP的0.2%。斯堪的纳维亚国家的援外资金超过了其经济产出的1%。只要外国政府提供的政策回报对民主国家领导人的支持者来说，比通过金钱直接能买来的回报更有价值，民主国家领导人就会支持对外援助。其他国家和机构也在收买受援国的优待，只是在规模上无法和美国相提并论。事实上，详尽的分析显示，看上去慷慨无私的斯堪的纳维亚国家对外援助更多也是为了换取政策让步，而非出于利他主义的原因。他们特别喜欢用援助来换取受援国做出贸易方面的让步和采取亲社会主义意识形态。[108]
众所周知，援助协议绑定了很多有利于援助国的条件。这意味着协议里头常常写明了资金应该怎么花，以及更重要的，花在哪里。打个比方，德国也许会对一个受援国提供援助，但前提是资金必须用来购买德国产的拖拉机。这看上去可能不是一个回馈本国拖拉机制造商的高效途径。不过，国际贸易法常常禁止对本国企业提供直接补贴。不仅如此，附带条件的外援可以带来将来的生意，比如零部件和服务。加拿大因其高比例的限制性外援而闻名，占其总外援的60%—70%。斯堪的纳维亚国家和英国声称限制性外援的比例最低，但即使是它们，外援中附带非正式条件也是司空见惯的事。举例来说，丹麦向孟加拉提供了4500万美元用于修补渡轮，却提出不能在孟加拉当地进行修补，而是要求把渡轮送到丹麦去，以四倍于孟加拉当地的费用修补。在孟加拉政府的抗议声中，丹麦决定干脆取消整个计划，于是孟加拉人和丹麦人谁都没得到好处。
与美国通过外援收买安全和贸易让步以及欧盟通过贸易援助换取商业让步一样，日本也是这么干的。鲸鱼应该对日本的“善举”感到恐惧。美国选民喜欢猪肉，而日本选民喜欢鲸脂，日本的领导人一直不遗余力地为他们提供。1986年，国际捕鲸委员会颁布禁止商业捕鲸的公约。尽管这一公约受到大多数国家人民的欢迎，冰岛、挪威和日本人却希望继续进行商业捕鲸。目前，日本通过钻一项允许科学研究的法律漏洞，每年捕杀一定数量的鲸鱼。当然，这些鲸鱼最终都被吃掉了。日本政府通过外援在国际捕鲸委员会收买投票。近年来在日本的幕后推动下，国际捕鲸委员会的成员范围扩大到包含从无捕鲸历史的国家。这些新近会员国，比如老挝、马里和蒙古，都是内陆国家。日本的努力收到了效果，支持恢复商业捕鲸的声音越来越多。
援助产生的影响
各种事例一次又一次证明了一个简单的事实：把援助用来换取政策妥协，在目的性和数量上远远超过用于减轻贫困和缓解苦难。第二次世界大战之后，富裕国家似乎一度真诚相信可以用它们的慷慨将世界从贫困中解放出来。但援外工作刚一展开，生存的政治就立即侵蚀减轻世间痛苦这一崇高目标。政治压倒慈善，这一点都不奇怪。历史的纪录不会骗人：外国援助已被证明在减轻贫困和促进经济增长方面是无效的。
二战结束之后，欧洲面临许多挑战。就算是战胜国也遭受了巨大的人员和经济损失。美国启动了一项名为马歇尔计划的大范围援助计划。按照经过通胀因素调整的数字，美国从1946年到1952年间共向欧洲注入了1820亿美元的经济援助。英国是最大的受援国，其次是联邦德国、法国和意大利。[109]美国的目的是建立坚强的盟国以防抗共产主义。为了达到目标，美国需要一个经济上强大的欧洲。愿意抗击共产主义并遵循美国指导下的经济计划的国家获得援助；不愿意的国家就没份。
自二战后以来，美国的经济援助总额高达1.3万亿美元；同期的军事援助达到约6500亿美元。为了让读者有个概念，这些经济和军事援助加起来大约相当于2009年美国经济刺激计划和不良资产救助计划相加总和的两倍。
马歇尔计划的成功很难被复制。已经有数万亿美元的资金注入发展中国家，然而如果我们以受援国生活质量的改善情况来作为评估依据的话，可以说金援的效果乏善可陈。正如我们早先看到的，金援在减少贫困方面实际上毫无建树。
这一历史事实在决策制定者们当中引发了有关金援是否有效的激烈辩论。对持批评立场的人来说，太容易就可以点出许多依赖外援的非洲国家现在比未获得外援前更穷。开发界的人士则喜欢反驳说这样的直接对比是不公平的，他们还指出，虽然依赖外援的国家表现糟糕，但如果没有外援将更糟糕。尽管这一辩护是错的，却是一个合乎情理的论点，必须认真对待。
我们不能仅仅因为受援国表现糟糕而谴责援外事业。为了理解这一点，考虑一下下面这句很有挑衅性的话：医院会杀人！有大量的证据支持这一观点。人在医院里死亡的可能性远远高于医院外面。当然，我们多数人立刻就会看到证据里的错缪所在。医院里的人是病人，健康的人不会住院。不过，人们只看统计数据却不管数据是从哪里来的，这种错缪实在太常见了。
我们的一位同事彼得·罗森多夫组织了一次请愿活动，向圣塔·莫尼卡市议会呼吁在他以前住所附近的一处危险路口设置人行横道。市政工程师回应说，情况正相反，市里正计划取消该市所有的人行横道，因为他们的研究表明，行人死在斑马线上的情况比在其他地方多得多。圣塔·莫尼卡的孩子们应该感谢彼得·罗森多夫。他耐心解释说，出现这种结果并不是因为人行横道天然就比其他地方危险，而是因为那里是人们过马路的地方。
除非我们了解谁在接受治疗，否则我们很难评估医院或某种特殊治疗方法再或药品的真正影响。医学界用随机的药物试验来测试药品的有效性。病人被随机分为两组：一组接受测试药物，另一组只给安慰剂。通过对比两组人的表现来决定药物是否有效。假设换一种方式，药物只给病得最厉害的病人使用，就算这是一种有效的治疗方式，这组人的表现也可能比没有获得药物的那组差。相似地，如果援助组织把目标锁定为那些问题最严重的国家，那么援助也可能看起来毫无效果，即使它实际上是有用的。
理想上来说，为了评估援助的有效性，国际社会必须进行受控的实验，把援助给予某些随机选择的国家，而不给其他国家。由于援助永远不可能以这种方式来进行，经济学家必须经过复杂的（也是很有争议性的）统计过程并根据受援国具体情况来修正结果。与其一头扎进这些复杂的过程，我们不如提供来自联合国安全理事会的一些简单证据。
联合国安理会有5个常任理事国（美国、俄罗斯、中国、英国和法国）和10个非常任理事国。非常任理事国由选举产生，任期两年，任期届满之后的两年内不得再次当选。选上理事国是件非常光荣的事，而且实践证明也很有价值。不幸的是，它的价值是有代价的：为许多当选的理事国国家的人民带来了苦难。平均来看，相比未被选入安理会的合格国家来说，理事国发展更慢，变得更不民主，对新闻自由的钳制更加严厉。[110]举例来说，在一段两年的安理会理事国任期内，理事国的平均经济增长率比非理事国低1.2个百分点。在一段4年的时间内（两年理事国任期加上两年无资格期），曾当选理事国的国家平均经济增长率比非理事国低3.5个百分点，几乎每年低1个百分点。独裁国家受到的影响比民主国家严重得多。
联合国安理会理事国资格对经济增长发生这样的效果让人非常好奇，也让我们不禁质疑为什么联合国如此被尊崇。这样的效果同时为我们提供了有关援助的影响的重要证据。被选入安理会的国家获得了更多援助。一个联合国安理会的席位给了领导人非常有价值的筹码，通过安理会投票权的形式来变现，而他们得到的援助却导致更糟的经济表现。最近有一项充分的研究显示，被选入安理会的国家从国际社会获得了金融奖励。它们获得了更多的美国和联合国援助，从国际货币基金组织、世界银行以及一堆其他机构那里获得了更优惠条款和更多项目。[111]联合国安理会的成员国资格使领导人在塑造全球政策方面有了发言权。许多领导人，特别是来自独裁国家的领导人，显然更倾向于出售这种影响力而非代表本国人民的利益去行使该权力。
联合国安理会成员国资格几乎就是随机实验的产物。尽管哪个国家当选并非随机，但它也与对于经济援助的需要无关。实际上，人口规模似乎是当选联合国非常任理事国的唯一系统决定因素。比较特殊的是非洲国家，它们似乎采取了轮庄的模式。非洲国家当选，仅仅是因为轮到它们了。关键的一点是，在它们当选前，联合国安理会理事国的行为方式与其他国家一般无异。但一旦当选就表现差劲。回到医学的比喻，被选入安理会的国家并不比未入选的国家病得更重。它们获得了额外的医药（援助），这却让它们病得更重（更穷、更不民主、新闻更不自由）。
安理会理事国资格给领导人提供了机会去出售至关重要的政策支持权。正如我们一再看到的，独裁者需要收买他们的联盟。援助为他们带来了所需的资金，这有助于领导人的生存。更进一步来说，援助激励独裁者出于两个理由加大对自由的压制。第一，来自援助的收入意味着领导人可以较少依赖人民工作的意愿，于是他们不需要承担自由带来的过多风险，而当他们的收入和工人的生产力依赖于允许人民相互自由交流时，这些风险本来是他们必须承担的。第二，政策让步一般来说都不受人民欢迎，因此领导人需要压制不同意见。安理会理事国资格为一个国家带来了声望和荣誉。对一个独裁者来说它还意味着轻松赚大钱。对独裁国家的人民来说，安理会理事国资格意味着更少的自由、更少的民主、更少的财富以及更多的苦难。
历史记录表明，援助在拯救国家摆脱贫困方面基本上是失败的。也许具有讽刺意味的是，尽管援助为缓解贫困和促进经济增长提供了资源，它却为做相反的事创造了政治诱因。正如美国驻埃及大使（1994年至1998年）爱德华·沃克尔简洁表述的：“援助为埃及提供了避免改革的一条轻松出路。”[112]
对外援的评价
那么我们该怎么看待外国援助呢？它对政策有利或仅仅是好的政治？
毫无疑问它有过成功。马歇尔计划的外援将主要由民主国家组成的西欧从经济灾难中拯救出来。但这是因为这一结果符合计划的目的。美国想要的是建立一个经济上强大的集团，作为抵御苏联扩张的工具。于是计划促进了经济增长。民主领导人需要政策的成功，于是很乐意遵从美国的政策目标以换取可观的援助。不过我们现在知道了，后来的援助未能复制马歇尔计划的成功。
援助只会帮助独裁者巩固权力和钳制自由。然而，人们为了使援助实实在在对穷人发生作用，就像凤凰涅槃般前赴后继。或者细想一下，也许就像西西弗斯，我们不断爬上同一座山，只是为了不停跌下。
大约每十年，援助国就会发起新的行动试图“让援助发生作用”。最近的一次表现形式就是联合国千年发展目标计划。2000年，这一由联合国开发计划署制定的计划被世界各国领导人采纳，该计划制定的有关贫困、健康、性别平等、教育和环境方面的目标完成时间是2015年。比方说，消除极端贫困的目标是将世界上每日生活费不到1美元的人口比例减半。尽管这些计划值得称道，但嘴上说要帮助穷人致富或至少减轻贫困与真正这么做完全是两码事。
千年发展目标并不是旨在消除贫困的第一个尝试。此前在二十世纪四十年代和五十年代有过通过发展基础设施以达到“自我维持增长”的努力；接下来有美国推出的旨在使贫穷国家能够享有科技突破成果的P—4计划；再接下来约翰·肯尼迪宣布将使二十世纪六十年代成为“发展的十年”。二十世纪四十年代后期制定的目标一直延续到现在，但几乎没有证据表明当今世界比二十世纪五十年代或二十世纪六十年代更接近于这些目标。威廉·伊斯特里探讨过伴随这些大约每十年一次行动计划的希望与乐观主义。他哀叹说，尽管每一个新计划都说会大不同，它们却一再重复以前的错误。他认为，援助事务当中的官僚主义使得资金不仅没有促进、反而阻碍了经济活动。贫困继续存在。[113]
尽管如此，我们不必对援助抱持完全悲观的态度。我们关于它如何运作的知识已经极大完善。比如说，我们知道在有善治的地方，援助能够发挥非常良好的作用（正如我们知道它多半都流向了劣治之所）。[114]发展援助的倡导者们指出，非政府组织成功地在不少国家推进了定向计划，其中的一些项目取得了惊人的成果。比如说，1986年卡特中心发起了一项抗击麦地那龙线虫病的计划。这种寄生虫病通过不洁饮用水传播，在亚洲和非洲17个国家肆虐，有大约350万人被感染。到了2009年，全球范围的被感染者降到了只剩大约3000人，大部分在南苏丹。
非政府组织已经证明它们可以有效地提供基本医疗保健和基础教育。不过，回头想想我们讨论过的小联盟国家提供的公共物品，我们很难不注意到非政府组织提供的这些福利恰恰就是连最独裁的领导人都想要提供的公共计划。在提供高等教育方面，非政府组织就不那么成功了。受援国的独裁领导人不愿意人民被教导如何充分独立思考，以至于能够组织起来反对政府。
非政府组织在促进基础教育、基本医疗保健、卫生以及其他基本必需品—如掘井、为村庄供电、提供小额贷款（利率水平在美国已经可以被称之为高利贷了）—这些方面的成功反而说明了援助计划从根本上讲是失败的，它还造成了许多非政府组织及其支持者没有意识到的伤害。一个简单的事实就是，资金是可转移替代的。这意味着受援国政府拥有几乎完全的自主权将资金从某个项目转移到其他项目。如果是直接的政府对政府的援助，很容易理解为什么会发生这种情况。独裁者需要为其支持者提供回报。非政府组织则通常不会想帮富人变得更富，于是它们会为特定的项目提供资金或者由它们亲自执行某些特定项目。然而在实践中，受援国政府能够非常老到地把援助资金转化为他们想要的那种回报，而不是援助方希望他们提供的那种回报。
评估援助有效性的最明智的标准就是问有多少人获得了帮助，而不是问花了多少钱或挖了多少口井、建了多少所学校、为多少村庄通上电。非政府组织通过计算花了多少钱来评估它们的效能，但这却是一个有缺陷的标准。它会鼓励慈善机构去帮助最容易触及到的人和更可预见的项目，却忽视了一个事实，即那些很难触及到的人也许正是需求最迫切的人。以多少人获得帮助为标准，则会鼓励援助机构投身于本来应由政府去实施的项目。别忘了非政府组织最成功的方面就是提供基本公共物品，如基础教育和基本医疗保健—这些服务甚至独裁者都想提供。当援助资金被拿去替代政府开支，那么只有极少数人甚至没有人会真正得到帮助，除非政府把这些不受监管的资金投入其他造福大众的项目。当然，政府不会这么做。他们把钱拿去巩固政治权位和加强核心支持者的忠诚度。
来看看柬埔寨的案例。柬埔寨政府的一半预算资金来自外国援助。这些援助资金不仅没有用于实施政府项目，反而大部分流入官员的腰包。事实就是柬埔寨跻身于世界上最腐败国家之列。根据美国国际开发署的报告，“援助资金流入教育和医疗领域，其中部分资金让普通公民受益。但是，毫无疑问原本指定用于学校、教师、教科书、诊所、医疗人员以及药物方面的资金，有极大部分被挪为他用。”[115]
也就是说，原本要造福人民的资金被挪去回报柬埔寨的富人。常常发生的情况是，非政府组织提供了援助，真正帮到人民的量远远少于表面数字。假设一个非政府组织为某个村庄的100个孩子提供基础教育，每个孩子每年100美元资金，全年的总花费就是10000美元。看上去好像有100个人获得了非政府组织的帮助，这会让捐款者很高兴，并带来更多捐款。然而实际上到底有多少人获得了帮助并不清楚。政府也许本来就准备花钱为半数孩子（甚至全部孩子）提供基础教育，即使在没有外来援助的情况下。名义上，非政府组织帮到了100个孩子，但其实他们是以两倍成本帮到了50个孩子，让政府少花了5000美元。这样好不好呢？当然好，对于那50个孩子来说。这样糟不糟糕呢？对于所有人来说当然糟糕，因为非政府组织助长了政府偷盗更多钱的机会，同时还巩固了一个坏政府的权力，在未来许多年还将继续折磨人民。
甚至有一些慈善机构的最简单的行为都带来了糟糕的后果，提升了政府的控制度，使其变得更不负责任。举一个个人的例子。本书作者之一的阿拉斯泰尔2009年带他的孩子们前往肯尼亚，其中一站是在一所小学，孩子们被鼓动帮忙粉刷教室。能够帮上忙，这看上去是个挺好的点子，很多人热情地拿起刷子准备让教室亮堂起来。阿拉斯泰尔从原则上拒绝这么做，他走到教室外面去教一些孩子如何使用数码相机。他是个令人扫兴的家伙呢还是在鼓励更好的经济政策？从经济学的角度来看，让高技能的游客及其家人粉刷教室往好了说是无效率，往差了说就是彻底有害。
经济学的核心在于比较优势。每个人都应该在他们相对擅长的领域具有专长，然后与别人交换产品和服务。比起每个人试图在每一件事上都亲自做一点点，这种方式的产出更多。考虑一下肯尼亚相对英国的比较优势（阿拉斯泰尔非洲之行的大部分同伴来自英国）。肯尼亚的教育水平很低，有大量失业的体力劳动者。肯尼亚的比较优势就在于那些需要大量相对非熟练工人的行业。实际上这是肯尼亚最出彩的行业：肯尼亚是个花卉出口大国。肯尼亚的气候非常有利于花卉生长，大量人民从事劳动密集型的花卉种植、采摘和包装工作。花卉被运往西欧销售。作为交换，欧洲向肯尼亚出口需要人力资本和物力资本才能生产的产品—医药制品、机械设备和电脑软件。欧洲具有相对丰富的人力资本和物力资本。它用资本密集型的产品交换肯尼亚劳动密集型的农产品，这样双方都获益。
那么这与粉刷教室有什么关系呢？是这样的，粉刷教室尽管充满乐趣，却剥夺了当地工人急需的工作。如果受过教育的西方人取代了当地人从事体力活，那么基于现有的技能和资本配置情况，那些工人到哪里才有竞争力？他们又将如何挣到养家糊口的钱？也许让他们把孩子送往学校学习更高的技能，有朝一日长大了具有更大竞争力？富裕的西方游客拿起刷子不仅没帮上忙，反而让一些工人的生活更加糟糕。把这个习题重复千遍，换千种方式，你就会明白自我感觉良好的慈善行为有利于捐助者的程度远远超过对真正有需要者的造福程度。
在一个大得多的尺度上，通过评估比较优势，可以显著改善对于有需要国家的援助方式。比方说在欧洲和北美，通过价格支持和补贴，农业受到避免竞争的高度保护。在二战后建立的贸易安排当中，农业被关贸总协定及其有争议的继承者世界贸易组织刻意排除在外。这是因为农村地区在不同国家的分布情况不成比例，因此在不少欧洲国家农民往往是领导人的核心支持者。允许发展中国家的农民在比较优势的基础上进行竞争，在促进经济增长方面发挥的作用要远远好于提供目标不明、高度官僚化的援助。
粉刷教室的故事提供了一个即使出于善意的援助也会阻碍发展的微小例子。比尔·伊斯特里的著作表明，这样的情况并非例外，而是常态。
对援助的勒索
本章开头我们讲述了埃塞俄比亚皇帝海尔·塞拉西勒索外国援助者的故事。现在应该很清楚，这种行为太常见了，它反映了私人援助的逻辑。当私人提供援助，受援国政府要么必须和他们达成交易以获得提成—毕竟这对小联盟政权来说正是援助的价值所在，要么在缺乏此类交易的情况下对意愿良好的援助者进行敲诈。不管哪种方式，政府必须从行动中拿到自己的一份，否则援助者绝无可能顺利实施援助。举例来说，这正是2008年纳尔吉斯飓风过后缅甸政府干的事。他们坚持要求联合国的救援物资必须交给缅甸政府，否则禁止进入该国。为什么？因为正如我们早先看到的，军事独裁政权想通过把食品拿到黑市上出售而不是分发给急需食物的灾民，使外援成为自己发财的手段。也许你会认为这是一个恐怖政权的异常的行为方式，而不是天灾之后政府领导人该有的正常反应。你错了！再来看看2004年印度洋海啸之后，牛津饥荒救济委员会（乐施会）为斯里兰卡提供救援的案例。
2004年12月26日印度洋大地震引发的海啸挟带滔天巨浪扑进内陆，在14个国家共造成超过23万人死亡。灾后救援总额超过140亿美元。然而就算救援机构的目标是赈灾，许多受援国政府却把这当做发财的机会。
为了方便分发救援物资，乐施会将25辆四轮驱动卡车运往该地区。斯里兰卡政府将全部卡车扣留，坚持要乐施会缴纳300%的进口税。超过一个月的时间（正是灾后最关键的一个月）卡车闲置在那里，而灾民正饱受缺乏食物和安置场所之苦。最终乐施会支付了一百多万美元才把卡车弄出来。
许多人在向慈善机构捐赠之前，喜欢评估自己所捐钱款有多少能帮到人民、又有多少变成了管理费。举例来说，美国乐施会被慈善评级机构“慈善导航”评为三星级（最好的是四星级）。美国乐施会将收入的6%作为管理费，14%用于筹款活动，剩下的80%全部用于各种慈善项目，也就是帮助人民。不幸的是，80%的资金并不真正反映实际提供的帮助。别忘了那些卡车和300%的进口税—如果这样的案例是常态的话（通常都是）—那么真正用于救援的资金可能只有20%。如果连乐施会这么谨慎的慈善机构都会被敲诈，遑论其他机构。
对于究竟有多少资金从捐助方属意的目标被转用于受援国政府的目标，事实上不可能进行精确量化。不过我们怀疑这个数字非常惊人。最根本的问题在于受援国政府没有受到恰当的激励去解决问题。看看2010年发生在巴基斯坦的洪灾，天要下雨，没有人会因此指责巴基斯坦政府，但该国政府却必须在很大程度上为随后的破坏性后果负责。有超过2000万人受到洪灾影响，400万人无家可归，以及接近2000人死亡。
在二十世纪七十年代遭遇一系列严重洪灾肆虐之后，巴基斯坦成立了一个联邦防抗洪灾委员会。纸面上说这个机构目前已经完成了总值达9亿美元的防洪堤建设。实际情况远非如此。水利建设和洪灾防控不是公共政策，而是贪渎的来源。防洪堤坝的建设是为富人、也就是致胜联盟成员的利益服务，而不是为人民的利益服务。正当洪水倾泻而下威胁到大范围人口时，扎尔达里总统—绰号“10%先生”，因为据说这是他最喜欢的抽成比例—以一名好独裁者该有的样子行事。他无视遇到的困难，前往欧洲进行高调的访问，放任他的政府牺牲多数人以拯救少数人。政府加固堤坝以保护核心支持者，同时却让洪水继续肆虐贫困地区。少数民族地区和反对派支持者人数众多的地区特别容易遭受洪灾。[116]
已故的时任美国驻巴基斯坦特使理查德·霍尔布鲁克将洪灾形容为“一次机会均等的灾难”，但事实远非如此。只对极少数人负责的巴基斯坦领导人牺牲了多数人的利益。他们加固堤坝以保护支持者的家园和农场，无视其他村镇面临的困境。一名当地官员承认：
信德省的地方政府官员与大地主勾结，加固流经他们土地的河流堤岸以及其他他们认为重要的设施，损害其他地区的利益，导致这些地方非常容易受到洪水侵袭……并不仅仅是说政府这方面没有能力保护最穷的人民免遭潜在洪灾的袭击，而是说政府存心认为一旦洪灾发生，这些人民就应该受苦受难。[117]
很显然，从善治的角度来说，这样的行为实在没道理。但就为自身生存而统治来说，这却是一种很精巧的举动。它提醒支持者，如果被赶出联盟会发生什么后果。这对忠诚有好处。救援机构还赶着来送钱。联合国秘书长潘基文称这是他见过的最严重的洪灾，呼吁提供大规模的外国援助。许多巴基斯坦人宁愿直接帮助受灾同胞，表示：“我们不会向政府捐献，因为我们知道这不过是让政府官员发财而已。”[118]国际社会没有这么小心。他们在头三个月给了巴基斯坦政府17亿美元。这相当于每个灾民能得到83美元。据推测这些资金很大一部分都被抽走了，很显然没有被用于有效的灾难救助。
巴基斯坦并不是2010年唯一遭受严重洪灾影响的国家。贝宁同样发生了史无前例的洪灾，受灾范围覆盖三分之二国土。由于贝宁是一个小得多的国家，绝对受灾人口比巴基斯坦少，但就与国土面积的比例而言，贝宁的受灾程度与巴基斯坦相当。贝宁获得的援助远远少于巴基斯坦，每个灾民分到的援助金额只有巴基斯坦的二十分之一。尽管如此，贝宁的灾后反应获得了广泛赞誉。当然，贝宁的民主程度远高于巴基斯坦。2011年一场灾难性的地震和海啸袭击了日本，我们确信贝宁这样的模式将重现。日本是一个民主国家，它将得到大规模的援助。它对资金的使用肯定会比受2004年海啸袭击的国家合理明智得多。
很容易理解为什么扎尔达里在把灾害对人民造成的影响最小化方面几乎没做什么，不仅如此，有些人认为他甚至故意让局面恶化。他有金钱方面的强烈动机。随着灾难程度上升，外国援助的规模也会随之加大。他的政治生存取决于收买少数人而不是保护多数人。外国援助鼓励了独裁者不去解决问题。假如巴基斯坦确实实施了有效的洪灾管理计划而不是嘴上说说，人民的遭遇当然会大大改善，但扎尔达里将失去进一步诈取援助者的借口。
同样的问题也存在于反恐战争中的美国对巴基斯坦援助中。2001年的恐怖袭击之后，美国不断向巴基斯坦寻求帮助打击塔利班和基地组织，以及抓捕国际恐怖主义者—头号目标就是奥萨马·本·拉登，这位基地组织领导人据信藏身于巴基斯坦北部的部落地区。到2008年为止，美国已经给巴基斯坦提供了66亿美元的经济和军事援助以换取巴方的支持。假如巴基斯坦抓到了本·拉登并阻止塔利班武装在巴基斯坦北部活动，美国将不胜感激，但美国也将无须继续付钱给巴基斯坦。这与旨在减少受灾人数的有效灾害管理类似，抓获本·拉登会终结美国的对巴援助，正如现在本·拉登之死可能会造成的后果一样。
为了理解外国援助如何才能奏效，至关重要的一点是必须考虑从受援国政府制定政策的领导人的角度来看他们面对什么激励因素。除非援助被重构、改变了这些因素，否则巴基斯坦没有什么理由会去终结国内的武装活动和恐怖主义。相反地，巴基斯坦会允许这些活动继续存在，而且假如西方要停止援助，巴基斯坦还会鼓励这些活动变本加厉。
幸运的是，除了指出有问题的激励因素之外，我们的观点也提供了对援助进行重构的方法，它能够创造去解决问题的激励因素。
矫治援助政策
国际社会的一贯做法就是把钱丢给受援国去解决问题。常见的看法就是，当地人比远在天边的外国援助者更了解如何去解决本国的问题。这大概是真的，但知道如何解决本地的问题和有意愿、利益去这么做，完全是两码事。把钱直接给受援国，期待它们自己解决问题，这种政策应该停止。美国应该将钱托管给第三方，直到目标达成时才付钱。
来看看抓捕基地组织前二号人物艾曼·扎瓦赫里的难题。我们假定美国认为40亿美元是抓到扎瓦赫里的合理报酬。别忘了美国迄今已经花了65亿美元而一无所获。这笔钱可以托管给第三方，比方说存在一家瑞士银行里。假如抓到扎瓦赫里，巴基斯坦将收到20亿美元，接下来两年每年再收到10亿美元。如果我们摒弃这些钱将被用于巴基斯坦人民这一幻想而将钱直接付给巴基斯坦领导人，也许这个交易可以便宜不少。
如果援助采取这种“报酬托管”的模式，扎尔达里就必须先交出扎瓦赫里才能收到钱。不过，与现有的激励机制不同的是，他在交出扎瓦赫里时不用担心美国不再需要他的支持之后就不再给钱。扎尔达里也许不愿意或没办法为了40亿美元而抓到扎瓦赫里。这样的话美国也没有什么损失。如果扎尔达里要做的只是假装四处抓捕扎瓦赫里从而让美国不断提供金援，那他更不可能真的把扎瓦赫里交出来。而这恰恰是现有机制造成的结果。
毫无疑问，在实施“报酬托管”模式时会遇到很多操作上和程序上的问题。如果涉及到的是为灾害管理设计“托管援助”，这些问题会变得更棘手。然而，与其执行注定失败的政策，还不如在一个激励受援国领导人解决援助国问题的框架内去处理那些讨厌的技术性问题。
国家建构
那么，激励一个国家去干涉他国制度的最根本动机是什么？民主国家常常声称想帮助其他国家实现民主化。他们经常以此为基础将经济援助和军事干预合法化，但几乎没有证据表明他们确实促进了民主。那些为此类政策辩护的人喜欢举出二战后德国和日本的例子，但这已经是发生在60多年前的事了，而且仔细研究的话会发现，这两个国家过了很多年才开始制定（或者说被允许制定）独立的外交政策。事实就是，在大多数情况下民主国家不愿意创造民主国家。
1939年，美国总统富兰克林·德拉诺·罗斯福曾针对残暴的尼加拉瓜独裁者安纳斯塔西奥·索摩查·加西亚发表过著名的评论，“他是个婊子养的，但至少他是我们的婊子养的”。麻烦就在这里。收买独裁者比较便宜。他们会实行民主国家领导人及其选民想要的政策，由于他们只需向相对很少的核心支持者负责，独裁者被收买的价码很低。他们可以被引诱通过执行民主领导人想要的政策去换取金钱。收买民主领导人的价码要昂贵得多。几乎每个美国总统都宣称要在世界上推广民主。然而一旦某些民主国家或正在民主化的国家的人民选出了领导人执行美国选民不喜欢的政策，美国总统们对这些国家搞破坏一点都不手软。
美国反对刚果第一位民选总理帕特里斯·卢蒙巴的故事就是破坏民主的例证。卢蒙巴于1960年6月当选，1961年1月17日即遭谋杀，前后不过半年。卢蒙巴与西方民主国家关系恶化的原因在于他所采取的政策，并非由于是他在掌权。他猛烈地谴责比利时对刚果的殖民统治。在他当选总理不到一个星期时举行的一场庆祝独立的活动中，他发表讲话宣布：“我们不再是你们的猴子。”[119]为了将比利时军队和外交官赶出刚果，以及击败由莫伊兹·卡奔达·冲伯领导的加丹加省分离主义叛乱活动，卢蒙巴向苏联寻求军事援助。这可是一个巨大的政治错误。现在有海量证据表明美国和比利时合谋策划了卢蒙巴被害事件。此后，美国与刚果（后来的扎伊尔）的蒙博托·塞塞·塞科建立了密切关系，后者与卢蒙巴不一样，既不是民主领导人也不亲苏。为了钱（从他上台到下台的32年间共获得数十亿美元），蒙博托愿意支持美国的政策。民主选举产生的卢蒙巴不愿意，这意味着他必须被除掉。
卢蒙巴绝不是被民主国家领导人搞下台的唯一一人。1893年，夏威夷女王利留卡拉尼被美国推翻。她的罪过在哪里？她希望夏威夷和夏威夷人（当然包括她本人）从农业开发和出口机会中获益，而这些正是当时在夏威夷经营的美国和欧洲大公司追求的。就在反对派策划发动政变废黜利留卡拉尼时，美国派出海军陆战队登陆夏威夷，表面上保持维护和平的中立立场，实则让女王根本没办法保护自己。我们也不该忘记1965年美军推翻多米尼加的民选总统胡安·博什。他冒犯美国的地方在于他喜欢菲德尔·卡斯特罗。其他案例包括推翻智利的萨尔瓦多·阿连德、伊朗的穆罕默德·摩萨台，乃至反对巴勒斯坦民主选举产生的哈马斯政府，类似案例不胜枚举。就在本书写作期间，我们看到美国在海湾地区不愿促进民主。美国在支持有用的独裁者方面历史悠久。实际上，美国在海湾地区的政策是民主化危险的绝佳例子。海湾地区的初生民主国家不太可能热切倾向于美国的利益，部分由于深刻的政策分歧，部分由于美国数十年来为当地人民受压迫而提供资金。
无数的案例讲述的是同一个故事。民主领导人青睐顺服的外国政权甚于民主政权。民主干预主义者尽管声称使用武力追求民主化，实际上深深喜好削弱目标国的民主程度，同时通过便宜收买来的独裁者去增加这些国家的政策顺从度。[120]
在读完本章之前也许你会认为民主领导人相比独裁者来说就像天使。本章已经使这种形象黯然失色，而且我们还会讲到更多污点。不过在原则上谴责欧洲、日本的首相们和美国的总统之前，我们需要暂停片刻，探讨一下他们到底在做什么以及这么做的原因。
民主领导人奉行人民想要的政策。由于他们必须经受当选和连任的考验，他们很没有耐心。他们只有很短的投资期。对他们来说，“长期”指的就是下一次选举，而不是国家在接下来20年的表现。然而，只要我们人民想要便宜的汽油和丰富的农产品充满市场，我们想要这些超过想看到穷国真正发展，我们的领导人就会继续奉行符合我们意愿的政策。如果他们不这样做，将被愿意这么做的人取代。这就是民主制的一切—民有、民治、民享的国内政府。
在课堂上，本书作者之一的布鲁斯喜欢问学生有多少人想帮助尼日利亚或马里消除贫困。这个理念获得了普遍支持。几乎每个人都表示希望政府为这些穷国提供援助。然而当事情到了利害关头，热情就消退了。比如说，他问有多少学生愿意放弃手机服务，把资金拿去援助尼日利亚。几乎没有人举手。当他又问学生愿不愿意减少帮他们付学费的政府低息贷款，把钱拿去帮助世界上的穷人时，更没有人举手了，尽管他提醒大家他们是世界上很富的“穷人”，他们刚刚还声称愿意帮助世界上真正的穷人。只要不花他们自己的钱！
援助是收买影响力和政策的手段。除非我们人民真正重视穷国的发展和愿意做出有意义的牺牲，援助在达成宣称的目标方面将继续失败。民主领导人并非凶残的野蛮人，他们只是想保住工作，为此他们必须奉行他们的人民想要的政策。尽管某些人嘴上充满了理想主义的说辞，实际上我们多数人想要便宜的汽油甚于西非或中东的真正改变。我们的领导人尽力奉行我们想要的政策，我们真不该抱怨太多。毕竟，这就是民主制的一切。