3. 民国突破外交底线

袁世凯为晚清外务部制定的班底和政策，以联美排日为锦囊妙计。袁世凯在大总统任内，又发明了群众外交和舆论外交。各省将军 7 奉命动员社会团体和爱国群众，向北京通电请愿，谴责任何企图对日妥协的政策，希望给东交民巷（Beijing Legation Quarter，使馆区）留下深刻的印象。不久以后，同样的民意机器就要用于洪宪劝进。“二十一条”纯属十九世纪外交，习惯性地假设交涉各方属于同一个绅士俱乐部，只有达不成协议的问题，没有达成以后耍赖的问题，根本没有准备应付二十世纪外交的核心问题“执行与监督”。面对各省官民“自发地”毁约，“二十一条”没有产生哪怕是一小时的效力。民国的无赖手段通过巧妙的舆论导向，变成了世世代代的国耻教育材料，结果弄假成真作法自毙，把主要设计师袁世凯变成了卖国贼，为“路径决定命运”提供了极好的注脚。徐世昌政府(1918-1922)穿上袁世凯的靴子，发动北京各界群众，用“公理战胜”的搭便车逻辑向协约国示威，迅速演变成引火烧身的“五四运动” 8 。“丘九”（五四运动中丘八忌惮学生，称其为丘九）们一旦获得吴佩孚和孙文的支持 9 ，就把斗争目标转向原先的操纵者。

徐世昌政府瓦解后，第二届“法统重光”政府(1922-1924)沦为诸将的交涉经纪人。旧国会恢复了，但曾经主导旧国会的党派瓦解了。新国会（安福国会）虽然解散，主导新国会的政治逻辑却胜利了：旧国会第一次解散以后，国民党和进步党这样有纲领的大党瓦解了。法统重光以后，同一批议员只有少数能结成宪法研究会、益友社这样的小团体。这些小团体无论人数还是凝聚力，都远不如原先的政党。大多数议员甚至连这样的小团体都无法组成，因为他们跟外省议员没有什么值得交流的共同利益。他们大多利用本省的会馆和同乡组织，跟本省的军官、京官和在京名流来往。新国会号称安福国会，就是安徽和福建两省议员的意思，因为皖（安徽）系军官利用同乡关系拼凑国会多数派，获得了很大成功，而梁启超代表立宪派的政治纲领，却遭到惨败。派系斗争是议会政治固有的特点，即使美国也不例外，但美国仍然存在许多跨州的重大利益，足以整合形成全国性政党。民国各省没有重大的利益交融。各省自辛亥独立以来，普遍设立外交局，自行处理各省之间的关系，以及各省与蒙藏、西洋的关系，没有感到中央政府存在的必要性。反满革命形成的同仇敌忾情绪迅速消失以后，依靠或反对这些情绪的跨省政党就失去了立足之地。各省议员不再为他们在北京上海的党魁代言，退回自己家园的范围为他们家乡的强人代言，因为他们本来就没有联合的真实需要。跨省大党和路线斗争消沉，以籍贯为基础的小派系活跃。联省宪制内在的解体倾向日益浮出水面。1923年宪法 10 对蔡锷和杨度设想的双重爱国主义做了极大的让步，仍然不能阻止各省独立倾向的进一步升级。诸将染指外交部的禁脔，释放了最明显不过的信号。

国民外交的底线一旦突破，每况愈下的恶性竞争就无法避免。相形之下，始作俑者反而显得比后来居上者克制得多。袁世凯从来没有考虑过允许诸将自行发动群众，但他不肯触动的底线很快就让吴佩孚打破了。张作霖对吴佩孚极为不满，最初就是因为受不了郡国小将竟敢僭越幕府大佬的特权。随着各省分割国民外交的红利，北京外交部反而越来越像一个依靠公使团支持的流亡政府。列强和外交部的交涉，只能产生缺乏执行力的原则性建议。各省单独签署协议才能左右具体事务的安排。法兰克福帝国议会和大哥伦比亚共和国在其最后的几年，陷入的就是同样的境地。