一 “压力型体制”的形成

任何一个行政体系，督查检查考核系统都是必需的，这是上级能够“控制”下级的前提。大致而言，上下级政府间围绕着目标设置、检查考核、激励分配及剩余分配形成不同的互动模式。

20世纪90年代，一种以目标管理为核心特征的基层“压力型体制”逐渐形成。其核心特征是，上级政府对经济社会发展的各项目标任务进行“数字化”管理，并建立各个指标体系，层层分解，层层加压。由于目标任务“可视化”，亦是可计算的、可比较的，使得所有基层政府都围绕着GDP、计划生育率等指挥棒展开竞争，“压力型体制”亦是一种“锦标赛体制”。

应该说，过去我国的基层治理之所以有活力，基层政府普遍积极行政，基层在“赶超型”国家发展战略中发挥了基础作用，恰恰源自这一体制在特定的历史条件下发挥了一定的积极作用。

第一，这一体制是在中央向地方“放权”的过程中塑造出来的。20世纪八九十年代，我国的央地关系呈现出中央放权、地方分权的趋势。从控制权的分配上看，中央除了掌握国防、外交、宏观调控等必要的权力，经济发展和社会事务等各项权力大都下放给了地方。

这一趋势亦传导到地方各层级政府关系之中，这使得在控制权的分配上，上级政府往往只掌握目标设定权以及辅以其中的检查考核权，将激励分配权和剩余控制权都让渡给基层，基层因此获得了极大的自主性。但因为上级政府往往“只要结果，不要过程”，在诸多时候，还默认基层政府为达到目标而不择手段——这也就可以解释，为何20世纪90年代末全国的乡镇政府在税费征收、计划生育等“国策”执行过程中，都不同程度地存在权力滥用等情况。

第二，这一体制是在“监控型国家”远未建立起来的时候塑造出来的。在当时的技术条件下，央地之间、地方各层级政府之间的信息不对称是普遍存在的事实，上级政府非常清楚它不可能有效监控基层政府行为。哪怕是掌握了检查考核权，因行使这一权力需要高度有效的信息渠道，上级政府对问责机制的启用也极为慎重。多数情况下，上下级政府只是将检查和“迎检”的游戏当作上级控制权的“展台”，并不真正激活检查考核权。只有在有确切的证据的情况下（如媒体曝光、群众反复上访告状），问责机制才会启动。