四 上下责、权、利的不对等
基层治理其实是有规律可循的。基本原理是:上下级政府间需要在责、权、利上形成相对的平衡关系。而这种平衡关系,除了受国家治理能力和社会本身的“可视化”水平的影响,最直接的还是与控制权的分配有关。
当前,一种以行政理性化和技术治理为特征的“集权”正在开展,上级政府部门通过项目制、问责制、目标考核制、办事留痕等技术手段,将基层政府行为纳入“制度的笼子”里。而同时,在基层,过去经过长期实践已经适应了的数据化管理领域(如GDP),不再是衡量基层治理绩效的主导要素;而一些未能高度数据化管理的工作,如党建、环保、维稳等,渐渐成了基层治理的重要任务。
这就意味着,一方面,集权化使得上级政府,尤其是那些垂直化管理等部门,获得了对基层政府的部分“控制权”,使得它们普遍以强化“属地责任”的名义将部门责任转嫁给基层政府;另一方面,随着国家治理转型,一些“软指标”渐渐“硬指标化”,且又苦于无法有效“智能计算”,就只能依赖于传统的督查检查考核等方式来获取信息。
在这个意义上,上级部门和基层政府间的责、权、利不对等,在治理任务急剧加重等情况下,加剧了形式主义和官僚主义的问题。
比如,各地这几年对环保和安全生产问题愈来愈重视,而环保部门和安监部门又是垂直管理部门。导致的结果是,环保和安监等部门借着中央对相关议题高度重视的“势”,不断强调基层政府对相关问题的“属地责任”,动不动就启动问责机制。问题是,基层政府无法有效行使属地管理的权力,因为相关的执法权只有部门,准确地说只有拥有执法资格的少量执法队员才能行使;更麻烦的是,部门垂直化管理同时意味着部门分割,执法权的分散必然造成执法效率的低下。
这便是基层普遍存在的“条块分割”导致的责、权、利不对等的问题。在基层治理中,基层政府抱怨执法权不在身上,根本就不可能有效治理;部门则抱怨,基层政府有属地责任,如果平常管理得好,哪至于到执法这一步?
基层政府还抱怨,“上面千条线,下面一根针”,现在哪个部门都以属地管理的名义要求基层履职,但也要有那么多人啊——大多数地方的基层政府工作人员,能够应付上级的各项文字材料就不错了,哪还有时间和精力来落实各个事项?于是,相当部分地区的基层政府以村委会规范化的名义,将村干部纳入基层行政体系,一些基层治理事务让村干部去完成算了——很不幸,连村级组织也受困于上级督查检查考核。