四 上下责、权、利的不对等

基层治理其实是有规律可循的。基本原理是：上下级政府间需要在责、权、利上形成相对的平衡关系。而这种平衡关系，除了受国家治理能力和社会本身的“可视化”水平的影响，最直接的还是与控制权的分配有关。

当前，一种以行政理性化和技术治理为特征的“集权”正在开展，上级政府部门通过项目制、问责制、目标考核制、办事留痕等技术手段，将基层政府行为纳入“制度的笼子”里。而同时，在基层，过去经过长期实践已经适应了的数据化管理领域（如GDP），不再是衡量基层治理绩效的主导要素；而一些未能高度数据化管理的工作，如党建、环保、维稳等，渐渐成了基层治理的重要任务。

这就意味着，一方面，集权化使得上级政府，尤其是那些垂直化管理等部门，获得了对基层政府的部分“控制权”，使得它们普遍以强化“属地责任”的名义将部门责任转嫁给基层政府；另一方面，随着国家治理转型，一些“软指标”渐渐“硬指标化”，且又苦于无法有效“智能计算”，就只能依赖于传统的督查检查考核等方式来获取信息。

在这个意义上，上级部门和基层政府间的责、权、利不对等，在治理任务急剧加重等情况下，加剧了形式主义和官僚主义的问题。

比如，各地这几年对环保和安全生产问题愈来愈重视，而环保部门和安监部门又是垂直管理部门。导致的结果是，环保和安监等部门借着中央对相关议题高度重视的“势”，不断强调基层政府对相关问题的“属地责任”，动不动就启动问责机制。问题是，基层政府无法有效行使属地管理的权力，因为相关的执法权只有部门，准确地说只有拥有执法资格的少量执法队员才能行使；更麻烦的是，部门垂直化管理同时意味着部门分割，执法权的分散必然造成执法效率的低下。

这便是基层普遍存在的“条块分割”导致的责、权、利不对等的问题。在基层治理中，基层政府抱怨执法权不在身上，根本就不可能有效治理；部门则抱怨，基层政府有属地责任，如果平常管理得好，哪至于到执法这一步？

基层政府还抱怨，“上面千条线，下面一根针”，现在哪个部门都以属地管理的名义要求基层履职，但也要有那么多人啊——大多数地方的基层政府工作人员，能够应付上级的各项文字材料就不错了，哪还有时间和精力来落实各个事项？于是，相当部分地区的基层政府以村委会规范化的名义，将村干部纳入基层行政体系，一些基层治理事务让村干部去完成算了——很不幸，连村级组织也受困于上级督查检查考核。