一 根源在哪里

谁是改革的受益者？谁是改革的受损者？这个问题是公安改革，乃至于党和国家机构改革能否顺利进行的症结所在。

从山东省的试点工作看，这次改革的受益者很显然是广大人民警察。但因公安机关内部人员复杂，部分人员并未获得改革红利，成了潜在的利益受损者。而造成这一状况的根源是有中国特色的编制管理制度。

改革开放以来，我国已经进行了多次机构改革，始终贯穿其中的重要目标是精简机构和人员。如何有效防止机构和人员的膨胀？最重要的手段便是编制管理。中央和各级地方政府通过制定各个政府机构的“三定”（定编、定岗、定人）方案，来控制、调配机构和人员数量。

大致说来，政府机构主要有两个类型：行政部门和事业单位。行政部门的绝大多数行政人员是公务员；事业单位虽存在编制管理，但地方政府在设置事业单位、招聘事业编制人员上具有较大空间。故而，人们通常意义上说的“体制内”工作人员，其实包括公务员和事业编制人员——但两者确实存在身份差别。

回到公安机关，这是一个极其特殊的部门。简单说来，它是一个任务繁重艰巨的“劳动密集型”部门，编制（尤其是公务员编制）和急剧增长的警务需求之间存在巨大的矛盾。几乎所有的地方公安机关都通过“土政策”来解决这一问题：

一是通过增加事业编制来充实警力——事业编制民警在山东一省即达到2万人！二是通过劳务派遣等方式招聘警务文员或协警，以此分担一些非执法类的公安工作。而根据笔者的调研，各地公安机关的协警普遍多于民警。在山东等地，事业编制民警还被授予警衔，在地方公安机关内部可以正常晋升，待遇也相差无几。简言之，事业编制民警对“人民警察”的身份认同是极高的。

问题恰恰出在这里。目前的公安套改试点工作，并未脱离公务员序列，实行公务员级别和警衔制。这意味着，公安套改必须遵守编制管理要求，事实上存在的事业编制警察也就不在改革范围内。导致的结果是，改革越有利于民警待遇的提高，越会在客观上造成公安机关内部各类人员之间的不平等。尤其是对于事业编制民警而言，其工作性质和工作强度，乃至业务素养与公务员警察差不多，却无法享受改革红利，当然会有不公平感。