第二章 疑云重重
始作俑者
5月29日，会议进入实质性阶段。
揭开会议主题的，是弗吉尼亚代表埃德蒙·伦道夫。这并不奇怪，因为这次会议原本就是弗吉尼亚倡议召开的。弗吉尼亚是北美第一个英属殖民地，建立于1607年。1776年6月29日，即《独立宣言》发表前三天，弗吉尼亚通过了自己的宪法，并依法成立了自己的政府，是较早成为“主权、独立、自由之邦”的殖民地之一。在当时美国的十三个邦当中，弗吉尼亚是历史最久、人口最多的一个（土地面积则居第二），在美利坚合众国从无到有的过程中，一直起着举足轻重的作用，其他十二个邦也习惯于凡事都由弗吉尼亚人牵头。第一届大陆会议选举的主席佩顿·伦道夫、第二届大陆会议选举的总司令乔治·华盛顿和《独立宣言》起草委员会主席托马斯·杰斐逊都是弗吉尼亚人。在第二届大陆会议上提出著名“三项建议”的理查德·亨利·李，也是弗吉尼亚人。理查德·亨利·李的三项建议是：一、起草宣言，宣布独立；二、起草条例，建立邦联；三、委派代表，联合法国、西班牙共同对付英国。可见美国的独立和建国，弗吉尼亚人功不可没。不过有趣的是，牵头联合十三个北美殖民地的是弗吉尼亚，后来领导分裂联邦的也是弗吉尼亚，而1861年南北战争中的南军总司令罗伯特·爱德华·李，便正是理查德·亨利·李的孙子。顺便说一句，后来在弗吉尼亚讨论批准联邦宪法的大会上，这位理查德·亨利·李也是反对派领袖之一。
埃德蒙·伦道夫则是第一届大陆会议主席佩顿·伦道夫的侄子。他作为弗吉尼亚行政长官率团参加制宪会议时，年方三十四岁，可谓风华正茂。他也是一个“帅哥”，身材高大，相貌英俊，声音洪亮，极具人格魅力。事实上弗吉尼亚代表团也是人数众多（仅次于宾夕法尼亚）、阵容强大（均为一时之选）。而且，七人之中，除乔治·威思提前离会，约翰·布莱尔从不发言，詹姆斯·麦克朗插不上手外，其余四人在制宪和建国的过程中都作用极大。乔治·华盛顿就不用说了。三十六岁的詹姆斯·麦迪逊是“美国宪法之父”，六十二岁的乔治·梅森则是“权利法案之父”。没有麦迪逊，美国宪法难诞生；没有梅森，美国宪法不完善。正是麦迪逊和梅森的“窝里斗”（一位弗吉尼亚代表反对另一位弗吉尼亚代表），宪法才达到了一个理想的状态──人民对政府既授权，又限政。至于埃德蒙·伦道夫，他在制宪会议上扮演的角色颇具戏剧性。揭开会议主题，最早提出制宪方案的是他，最后拒绝在宪法草案上签字的也是他（另外两个是梅森和格里）。不过伦道夫虽然拒绝在宪法草案上签字，后来却又在代表大会上给予反对派领袖帕特里克·亨利当头一棒，促成了宪法在弗吉尼亚的批准。
好了，现在我们知道，宾夕法尼亚和弗吉尼亚这两个代表团各有“四大天王”。宾夕法尼亚这边有本杰明·富兰克林，余则罗伯特·莫里斯、詹姆斯·威尔逊、古弗尼尔·莫里斯。弗吉尼亚这边有乔治·华盛顿，余则詹姆斯·麦迪逊、乔治·梅森、埃德蒙·伦道夫。宾夕法尼亚代表团八人，在《独立宣言》上签字的就有四人（本杰明·富兰克林、罗伯特·莫里斯、詹姆斯·威尔逊、乔治·克莱默），后来又贡献了一位最高法院大法官（詹姆斯·威尔逊）。弗吉尼亚代表团七人，在《独立宣言》上签字的只有一人（乔治·威思），但后来贡献了两位总统（乔治·华盛顿和詹姆斯·麦迪逊），埃德蒙·伦道夫则担任了第一任联邦检察总长。两个代表团的分量可谓旗鼓相当。
弗吉尼亚代表团人数多、阵容强、来得早（5月25日前全部到齐），因为他们是会议的发起人。1786年9月，在一次有五个邦代表出席的协调会上，麦迪逊和纽约的汉密尔顿就提出过建议，倡议召开修订《邦联条例》的会议。同年10月16日，弗吉尼亚参众两院召开联席会议，通过了发起这次会议的提案，邦联议会则在次年（1787年）2月21日做出相应决议。所以弗吉尼亚人是有心于此，有备而来。由他们的代表团团长埃德蒙·伦道夫首先提出其实是麦迪逊起草的修约方案，那是理所当然。他们是创始者嘛！
不过弗吉尼亚倡议召开的这次会议却并不好开。因为这次会议既没有名分（或者说并非名正言顺），又没有经费，还不知道究竟有没有前途。不错，邦联议会是有决议，各邦对代表团也有授权。但谁也没有说要他们制定宪法。想想也是。制宪，照理说应该是邦联议会的事。邦联议会和各邦议会的意思，也只是觉得《邦联条例》确实有些问题，因此同意十三个邦都派出代表，坐在一起议一议，看看有什么办法没有。显然，所谓“制宪会议”，原本只是个“研讨会”。难怪会议纪律那么差了。有的迟到，有的早退，还有人出出进进，一会儿来一会儿不来。
代表们自己也信心不足，疑神疑鬼。5月28日，会议刚刚开始，马萨诸塞代表鲁弗斯·金就提出，反对将每一项表决的结果都记录在案。因为会议过程中改变观点是常有的事，一旦这些证据公诸于众，会议就会显得矛盾百出。弗吉尼亚代表梅森附议。他认为这些记录留在会上，会妨碍已被说服的代表改变观点；公布出去，又会授人以柄，被反对派加以利用。南卡罗来纳代表巴特勒想得更周到，提议禁止代表随意对外公布会议内容。最后大会通过决议：未经许可，会议当中的任何发言都不得付印，不得发表，不得传播。
于是，在1787年那个闷热的夏天，代表们便只好穿着呢绒燕尾服，衣冠楚楚地坐在门窗紧闭的屋子里开秘密会议。这说明什么呢？说明几乎人人都不愿意外面知道自己在会上说了些什么。而且，他们既对会外的人信不过，也对会内的人不放心。因此，借用尹宣先生（麦迪逊《辩论：美国制宪会议记录》一书译者）的话说，他们“宁可汗流浃背，唯恐隔墙有耳”。具有“伟大历史意义”的制宪会议，竟然开得神秘兮兮，甚至鬼鬼祟祟。
代表们的担心不是没有道理的。果然，弗吉尼亚的方案一提出，反对和怀疑的意见就冒了出来。因为谁都看得出，麦迪逊、伦道夫他们的方案，名义上是要修订《邦联条例》，实际上是要用他们另外拟定的《联邦条例》（其实就是《联邦宪法》）取代原来的《邦联条例》，用按照新条例组建的新政府取代原来的邦联议会，将十三个主权独立的邦及其联合体改造为“一个主权，一部宪法，一个政府”的统一的国家。也就是说，他们要制宪和建国。
这当然是开不得玩笑的事，大家也都有些无从下手的感觉。想事周到的南卡罗来纳代表巴特勒却敏感地意识到，弗吉尼亚方案虽然千头万绪，核心和前提则只有一个，那就是要建立由立法、行政和司法部门组成的“全国最高政府”（nationalsupremegovernment）。这其实也是制宪会议的初衷。这一点如果通不过，其他也就免谈。因此他提议，首先讨论这个问题。至于他自己，原本是反对集权的，因此也不赞成扩大邦联议会的权力。但弗吉尼亚方案既然主张“三权分立”，把权力分割到不同部门，他也就乐观其成。
和这位巴特勒先生来自同一个邦（南卡罗来纳）的两位平克尼代表却有疑问。二十九岁的查尔斯·平克尼先生很想弄明白，伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦政府；四十一岁的科茨沃思·平克尼将军则怀疑，本次会议究竟有没有权力撇开《邦联条例》另起炉灶。后一个问题一时无人应答，伦道夫对前一个问题的回答也很含糊其词。他说他的发言不过抛砖引玉，具体的主张希望大家讨论。反倒是宾夕法尼亚的古弗尼尔·莫里斯作了解释。古弗尼尔·莫里斯说，“全国最高政府”就是具有完整和强制性运作功能的机构，而不是仅仅出于良好愿望的契约性结盟。他认为，在所有的政治实体中，都必须有一个最高权力，而且也只能有一个。因此，在美利坚合众国，最高权力应该掌握在全国政府而不是各邦政府手中。这一席发言意义重大，因为它确立了合众国主权的独立性和崇高性原则。
乔治·梅森（宾夕法尼亚）赞成这个意见，康涅狄格的罗杰·舍曼反对，特拉华代表里德则提出一个通融办法，把“全国最高政府”改为“更为有效的政府”。可见大家都对邦联议会的软弱不满，又对未来的那个政府心存疑虑。可惜里德先生的提议没有被通过。因为什么叫“更为有效的”，实在是说不清楚。于是，由南卡罗来纳的巴特勒提议，会议进行表决并通过决议：应该建立一个由最高立法、行政和司法部门组成的全国政府。
这是制宪会议做出的第一个政治决议，会议也因此而迈出了坚实的一步。应该承认，这一步迈得还是蛮踏实的。因为在场的八个邦有六个赞成，纽约代表团赞成反对各半（汉密尔顿赞成，罗伯特·耶茨反对），只有康涅狄格投了反对票。5月30日这天，康涅狄格代表团只有两位代表──“老革命”罗杰·舍曼和政治家奥利弗·埃尔斯沃思（他们的第三位代表威廉·塞缪尔·约翰逊要到6月2日才来）。这说明舍曼和埃尔斯沃思都投了反对票。我强调这一点，是因为这两位先生在制宪会议上的作用极其重要，因此提请读者予以注意。
不过，古弗尼尔·莫里斯提出的“联邦主权独立性和崇高性原则”虽然得到了支持，但这个原则如何通过具体的政府设计来体现，大家心里还是没有数。因此，等到代表们逐一讨论伦道夫方案的具体条款时，这才发现，原来表面一致的背后是巨大的分歧。而且，分歧之大，可谓南辕北辙。或者说，猴吃麻花──满（蛮）拧。
麻烦与问题
为了弄清问题，我们还得把美国的情况再说一下。
我们知道，美国的政治体制是很有些与众不同的。直到现在，她也不是一个像我们这样全国一体、地方服从中央的国家。召开制宪会议的时候就更不是。那时的“美利坚合众国”，甚至不是“一个”国家，而是十三个“半国家”的联合体，即“邦联”。她是由这些各自独立的“半国家”通过契约联合起来的。这个联合体虽然后来由邦联变成了联邦，但“联合”的概念没有变，联合的方式（通过契约）也没有变，只不过那“契约”由《邦联条例》变成了《联邦宪法》而已。而且，正因为她是一个联合体，所以美国人从不称其为“美国”。要简称，也称作“合众国”或“联邦”（us），比如联邦政府、联邦法院、联邦调查局。
何况制宪会议时的美利坚合众国连“联邦”都不是，只是“邦联”，即十三个“盟邦”的联合体（联盟）。她当然也没有什么“全国政府”或“中央政府”，只有一个从根本就没有立法权的“大陆会议”演变而来的“邦联议会”，其实仍然不过是政治协商会议。这个议会是没有什么权威的，大体上是有事就坐在一起开会，开完各自回家。议会的决议，各邦想执行就执行，不想执行就不执行。麦迪逊在6月19日的会议上就举了一个“声名狼藉”的例子：新泽西议会通过了一项立法，断然拒绝邦联议会摊派款项的决议，并且告诉他们派到邦联议会的代表，连反对票也不用投，干脆让所有的法案都不能通过。麦迪逊拿新泽西说事，当然是因为新泽西带头反对弗吉尼亚方案（这个我们以后还要再说）。因此，当康涅狄格也唱起反调时，麦迪逊在6月30日的发言中又举了个康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新泽西一样，断然拒绝邦联议会的决议，还把一份表决名单交给邦联议会，明摆着是和邦联叫板。麦迪逊批评新泽西和康涅狄格，当然有他的原因。但不管怎么说，他说的是事实。
这当然不行。邦联如此不像国家，议会如此没有威望，不成体统倒在其次，没人负责却是麻烦。比如国家债务的偿还，就是一个问题。我们知道，打仗是要花钱的，独立战争也一样。在独立战争期间，为了筹措战争费用，邦联议会曾经发行过债券。这个照理说应该算是“国债”，而且仗一打完就该连本带息还给大家。可是据汉密尔顿的报告，战争结束时，未还的债务竟达七千六百多万美元之巨。数额巨大倒也罢了，麻烦的是根本就找不到负责还债的人。因为根据《邦联条例》，所谓“合众国中央政府”，只有一个一院制的立法机关，没有执行机关，也没有司法机关。这个根本算不上是“中央政府”的中央政府，既无权对商务活动进行约束，也无权向全国各地直接征税。要让这个“政府”来支付债券持有人的本息，那可真是“要钱没有，要命也没有”，因为邦联议会的那些议员谁也不代表中央和国家。
这个麻烦很是不小，因为那些“债主”并不是什么省油的灯，其中甚至有一些是独立战争时期的高级军官。在这些人看来，自己为民流血为国捐躯，却不能按时足额领到军饷补贴，已是不公。如果国家连欠下的债都不还，那可真是“天理难容”。对于这一点，其实就连他们的总司令华盛顿都有意见。制宪会议之前，华盛顿就曾写信给朋友，抱怨说自己不得不打对折出售国会给他的债券，借以清偿自己的债务。即便如此，华盛顿的手里，仍拥有超过七千五百六十六美元的邦联债券。
华盛顿可以牺牲自己顾全大局，不等于其他人都心甘情愿做这样的亏本生意。那些不愿意鸡飞蛋打，眼睁睁看着手中巨额债券化为乌有的“债主”，很快就组成了一个被麦迪逊称为“债权人集团”的利益共同体。这个利益集团清醒地意识到，他们的私人财产无法得到保障的关键，就在于没有一个强大的中央政府。而要建立一个强大的中央政府，就必须废除《邦联条例》，另立宪法。他们当中的那些退伍军官甚至发起了一个名叫“辛辛那提社”的组织，扬言如果不尽快改制，则将发动一次武力革命，把所有的邦组成一个以华盛顿将军为首的、拥有王权和一切特权的新国家，一个“债权人”的王国。
其实，不但“债权人”有这样的要求，“债务人”也有。因为为了偿还公债，一些邦不得不将负担转嫁给本邦公民（比如用他们的土地来抵押债务），从而使更多公民成为债务人。发生在马萨诸塞的“谢斯起义”，以及新罕布什尔、罗德岛以及北部各邦的暴动，就是“绝望的债务者”的反抗。
可见，仅仅一个“国债”问题，就要逼出一个“全国最高政府”来，何况邦联的现状还有那么多的不能令人满意之处。谢斯起义后，马萨诸塞曾向邦联求援，国会却迟迟不能做出反应。当然这是没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能，没有威望，以至于它1785年的主席约翰·汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作，而1786年的主席戴维·拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信，恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时，十三个邦竟然只来了七个邦的代表。戴维·拉姆齐警告说，如果各邦继续对议会持蔑视态度，“我们的邦联”就会被扼杀，随之而来的将是“无政府状态和无休止的内战”，直到有一天，一个未来的凯撒大帝把我们的自由掠夺一空，或者我们自己沦为欧洲政治的玩物！
邦联议会这个“维持会”，还能维持下去吗？
所以，制宪会议没开两天，就通过了建立“全国最高政府”的决议，显然不是没有原因的。问题是，这样一来，动作就大了。
我们知道，建立一个“全国最高政府”，就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议，这个权力中心应该是“三权分立”的。因此，就必须有一个最高立法机构、一个最高行政机构，还要有一个最高司法机构。这就和《邦联条例》相抵触。《邦联条例》是禁止设立法庭的，也是不设行政长官的。为什么呢？因为邦联不过是独立各邦“出于良好愿望”的契约性联盟。相互之间，讲的是诚信和自愿。如果有纠纷，也只能仲裁，不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样，盟邦之间，邦邦平等，顶多有“盟主”，不能有“君主”。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席，但那是维持秩序的，不是国家元首。因为“美利坚合众国”是十三个邦的邦联，不是合为一体的一个国家，又哪来的元首？显然，要解决“最高行政机构”和“最高司法机构”这两个问题，都必须从根本上改变政治体制，不能再维持邦联制度。这可不是对《邦联条例》修修补补就能奏效的。
建立最高立法机构也如此。
最高立法机构表面上看问题不大，扩大邦联议会的权力或提升其地位即可。但具体操作起来，却问题多多。比方说，这个最高立法机构应该实行一院制还是两院制，就是个问题。当时的十三个邦，有十二个是实行两院制的，只有宾夕法尼亚是一院制。实行两院制的虽然是多数，邦联议会却又是一院。所以，如果继续实行一院制，则“全国”和“地方”不统一；如果改行两院制，就要对邦联议会动手术。这就是一个麻烦。
更麻烦的是，邦联议会的决议对各邦其实没有约束力。这就和“最高立法机构”的要求相去甚远。为什么没有约束力呢？因为邦联议会是根据《邦联条例》建立的，而《邦联条例》又是由没有立法权的“大陆会议”制定的。它不像许多邦的宪法那样经过了批准与授权，因此它并不高于各邦的宪法。《邦联条例》不高于各邦宪法，依据《邦联条例》建立的邦联议会也就无法高于各邦议会。显然，要使新的议会成为最高立法机构，就必须有一个新的、高于各邦宪法的条例。这个条例既然是比各邦宪法还要“高”的，那它就不能再是什么“条例”，而只能是“宪法”──《美利坚合众国宪法》。
实际上，只要是“建立全国最高政府”，无论是建立最高立法机构，还是建立最高行政机构和最高司法机构，都需要一部宪法，一部能够代表人民授权的最高法。我们知道，获得最高权力有各种办法，比如宫廷政变和武装斗争。前者可谓巧取，后者可谓豪夺。不过费城会议的代表们好像都没有这个意思。他们要解决的问题也不是夺权，而是授权。即便要夺权，也只是夺各邦之权授之于全国最高政府。这就不能靠战争或政变，只能靠立法，尽管后来有人（比如史学家约翰·伯吉斯和布鲁斯·阿克曼）讽刺说，费城会议代表们的行动如果出于朱利叶斯或拿破仑之手，他们一定会宣布政变；而所谓“制宪”云云，只不过是不允许我们将其看作一场反革命武装政变而已（请参看卢周来《关于美国宪法的神话与真相》）。但不管怎么说，要用新的全国政府取代旧的邦联议会，就非重新立法不可。
因此，当本次会议迈出了“应该建立全国最高政府”这一步后，它就不能不再迈出第二步──把自己从修订条例的会议变成制宪会议。
问题是，它有权这样做吗？
摸着石头过河
费城会议是否有权撇开《邦联条例》另立宪法的问题，其实在会议一开始（5月30日）就有人提出过了。前面我们已经讲到，南卡罗来纳的科茨沃思·平克尼将军就提出了这个问题。另外，马萨诸塞的埃尔布里奇·格里先生也有同样的疑惑。
不过，这个问题在5月30日那天并没有引起反响，一直要到九天以后才有人旧话重提，而且争论激烈。这是很奇怪的。因为在我们中国人看来，名不正则言不顺。费城会议连自己的任务和权限是修约（修订《邦联条例》）还是制宪（制定《联邦宪法》）都搞不清楚，怎么还能把会开起来？
这里面又有好几个原因。
首先，对于会议的性质和职责虽然有人存疑，但有一点是大家都不怀疑的，那就是邦联的现状不佳，邦联的前途堪忧，目前这种近似于无政府的状态再也不能继续下去了。这就要开会，也要对《邦联条例》甚至对“邦联体制”动手术。对此，代表们均无异议。只不过大家还不清楚，这个手术到底会动多大，这次会议到底会走多远。这一点，不要说代表们不清楚，就连会议的发起人和方案的始创者，比如麦迪逊、伦道夫，也不十分清楚。麦迪逊在5月31日的会议上说，他来开会之前，曾经有一个强烈的愿望，主张一一列举新政府的各项必要权力和这些权力的具体定义，却也怀疑这种做法是否切实可行。现在他的愿望依然存在，怀疑则有增无减。他的观点最终会走向哪里，他自己也说不清。但有一点可以肯定，那就是：只要能够为整个社会构建一个新的政府框架，只要这个政府是能够为人民提供安全、自由和幸福的，那么，对于任何具有奠基性意义的意见，他都不会退缩。
这大约也是大多数代表的立场。因此，他们心照不宣地决定暂时“不争论”，即不争论会议的性质和职责，先把会开起来，走一步看一步，摸着石头过河。如果最后只不过是修约，最好；如果硬要制宪，再说。反正制宪也好修约也好，都得先开会。如果一开始就要“正名”，那就什么事情也做不成了。
现在想来，美国人民真的要庆幸他们的建国领袖都是些务实的人，不是书呆子。因为这些人不但没有坚持“必也正名乎”，而且采取了一系列务实的做法。比方说，为了提高效率，先讨论大家感兴趣或者有可能取得共识的问题。讨论够了，就表决。成熟一个表决一个。如果不能取得共识，就先搁置起来，以后再说；而一旦得到共识，则表决存档，并作为下次讨论的先决前提。也就是说，摸到了石头，就跨过去；碰到了暗礁，就绕着走。先易后难，先求同后存异，一步步朝着预定的目标前进。
这样做的好处是显而易见的。首先，它避免了因为分歧太大而分崩离析，或因问题太难而无法进行。比如会议是否有权另起炉灶，是一个难题，大家就不发言，先挂起来；建立全国最高政府，大家都有共识，就进行表决，先定下来。这样，随着会议的进行，总归会不断有决议产生。这些决议慢慢积累起来，就形成了宪法的框架。等到有人再来反对时，则木已成舟，大多数人都不愿意前功尽弃。即便有所不满，也同意妥协，以免功亏一篑。这种做法，你说它是政治智慧也可，说它是无可奈何也行，甚至说它是“阴谋诡计”都成立（确有部分学者持此一说）。但在我看来这无关紧要。重要的是他们把会开起来了，而且最后还把宪法制定了出来。
这里面无疑有着麦迪逊的功劳。詹姆斯·麦迪逊，弗吉尼亚人，祖先是木匠，父亲是地主，自己则毕业于新泽西学院（即今普林斯顿大学），后来又自学法律。他身材矮小（一米六十），体质瘦弱（四十七公斤），虽有民兵上校军衔却并无作战能力和功绩。上帝赐予他的，似乎只是非凡的智慧，这使他在政治领域长袖善舞游刃有余。在美国的建国史上，先后有过三次大分化，麦迪逊每次都站在了胜利者一边。第一次是独立战争时期，美利坚民族面临生死抉择。联合殖民地的领袖们一派主战，一派主和。最后主战派胜，主和派淡出政治舞台，麦迪逊是主战派。第二次是制宪会议前后，十三个邦走到十字街头。邦联领袖们一派主张联合，一派主张分治。最后主张联合者胜，主张分治的淡出政治舞台，麦迪逊主张联合。第三次是华盛顿执政期间，政府分裂为以杰斐逊为首的一派（后发展为民主共和党）和以汉密尔顿为首的一派（联邦党人），麦迪逊是杰斐逊的亲密战友。较量的结果，杰斐逊当选第三位总统，连任八年。麦迪逊作为杰斐逊的国务卿顺利接班，又连任八年，然后交班给自己的国务卿门罗，同样连任八年。联邦党人淡出政治舞台，只剩下一个约翰·马歇尔在最高法院孤军奋战。麦迪逊每次都站在“正确”的一边，这个人真是好生了得！
实际上，尽管出席费城会议时麦迪逊资历尚浅（时年三十六岁，弗吉尼亚议员），威望远不能和华盛顿、富兰克林他们相比，却是这个群英荟萃的会议的核心和灵魂，后来史学家甚至称他为“联邦宪法之父”。这说明麦迪逊必有过人之处。根据佐治亚代表威廉·皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》，我们发现他有三大优点：一、集政治家的深谋远虑和学问家的博闻强记于一身；二、熟悉法律和政治，对邦联的事务了如指掌；三、循循善诱，侃侃而谈，特别会说服别人。因此，“他在制宪会议中总是处于引导地位”，“在辩论的任何关头，总是作为最了解情况的人走在前面”。
皮尔斯的说法并不夸张，麦迪逊确实是费城会议的掌舵人。他知道什么时候应该扬帆远航，什么时候应该躲避风浪。5月30日，会议刚刚做出“应该建立一个由最高立法、行政、司法部门组成的全国政府”的决议，代表们就因全国议会的席位问题产生严重分歧。麦迪逊提出，新的全国议会，不能再像《邦联条例》规定的那样，每邦一票表决权。这个提议得到宾夕法尼亚代表古弗尼尔·莫里斯的附议，特拉华代表团团长乔治·里德却提出强烈抗议。里德说，特拉华代表团的使命，受到本邦议会授权的限制。特拉华议会的授权书说，该代表团不得同意改变每邦一票平等表决权的规则。这个授权，是在会议一开始时就宣读过的。如果一定要把这种改变确定下来，本代表团就只好退出会场，回特拉华去了。
这当然不行。尽管麦迪逊仍然坚持自己的观点，也相信这一改变终将实现，却认为应该照顾代表们的感情，不能刚一开会就把特拉华代表团弄得很尴尬。他建议暂缓讨论这个问题。会议同意了他的建议，改为讨论全国议会是否应该实行两院制。
这个提案在第二天很顺利地就通过了。这就形成了会议的第二个政治决议：“全国议会应由两院组成。”在后来的几天中，会议还通过了一系列决议，比方说，全国议会第一院（即众议院）议员由人民选举、第二院（即参议院）议员由各邦推选、邦联议会的立法权全部移交全国议会、全国议会对各邦无能为力的所有事务都有立法权、对各邦议会的违宪立法有否决权，等等。另外，会议还通过决议，设全国行政长官一人。该行政长官控制立法的复决，有权否决议会的立法，但议会两院可以分别以三分之二的多数否决行政长官的否决。这些决议都是十分重要的。它们是与会代表合作的结果。
可惜，好景不长，仅仅才过了九天的“蜜月”，麦迪逊们的“石头”就摸不下去了。因为美国宪法这颗“太阳”固然在一点一点上升，但笼罩在它头顶上的疑云也在一点一点积攒（这一点我们后面还要细说）。继特拉华代表团差一点就要退场之后，康涅狄格的罗杰·舍曼、马萨诸塞的埃尔斯沃思·格里、南卡罗来纳的皮尔斯·巴特勒等人都提出了尖锐的意见。于是，到6月9日，就有人公开发难，不但指斥费城会议有“篡权”嫌疑，而且还提出了一个新的方案，和作为会议主流意见的《弗吉尼亚方案》分庭抗礼，震撼会议，影响深远。
这确实是一个可以和麦迪逊抗衡的人物。他的身材比麦迪逊还矮小（不到一米六十），年龄也只比麦迪逊大几岁（四十二岁）。他父亲是卖白铁工艺品的，自己则毕业于新泽西学院，和麦迪逊是校友，而且和麦迪逊一样精通法律。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》说他是“那种力量会溅到你身上，引起你好奇和吃惊的人物”。但是，他又是为人谦虚、做事低调、不喜欢抛头露面的人。这就决定了他不同凡响的风格。皮尔斯说：“他在选择切入辩论的时间和方式上，真是炉火纯青。不到把握主题，决不轻易开口。”然而他一旦脱颖而出，“人人都禁不住赞扬”。也就是说，他不是那种随便出手的人。但该出手时，一定出手。而且，他不出手则罢，一旦出手，便“见血封喉”。
这个人，就是新泽西代表威廉·佩特森。
该出手时就出手
佩特森在6月9日提出的第一个问题，仍然是会议是否有权制宪。
佩特森是5月25日到会的，以后一直参加会议，直到7月23日才离会，9月17日前又赶回来在宪法草案上签字。也就是说，当南卡罗来纳的科茨沃思·平克尼将军5月30日提出，各邦的授权是否允许我们撇开《邦联条例》另立体制时，佩特森是在场的，却没有回应。因此，九天以后他才重提旧话，必有原因。
原因就在于小邦的存在受到了威胁。
前面说过，所谓“美利坚合众国”，是由十三个具有“半国家”性质的邦联合而成的。这些邦来历不同，性质各异，互不相属，本无瓜葛。只是由于共同的利益（当时主要是为了从英国独立出来），这才走到一起，组成一个松散的联盟，即“美利坚邦联”。这一点，在《邦联条例》中讲得十分清楚，在伦道夫的方案和发言中也得到了重申──联合的目的，是为了“建立共同防务，保障公民自由，提供普遍福利”。其中，所谓“普遍福利”，又包括两个方面，即各邦相互之间的利益和所有邦共同的利益。也就是说，利益，是联合的基础。
因此，当弗吉尼亚提出进一步联合（或者说全面联合）的倡议时，各邦的反应是不一样的，有的积极响应（如宾夕法尼亚），有的审慎欢迎（这个较多），有的勉强同意（如纽约），有的坚决抵制（如罗德岛）。即便参加会议，也各自心怀鬼胎。大家都想从联合中得到更多的好处，却又担心自己的利益或权益遭受损失。这些利益和权益是并不一样的。比如马里兰坚持“小国寡民”的国家模式，新罕布什尔关心共和政体的道德问题，南卡罗来纳则希望保护和延续奴隶制度。这三个邦，一个在北（新罕布什尔），一个在南（南卡罗来纳），一个位于中部的战略要地（马里兰），各自在政治文化上存在着极大的差异，却都以这些独有的特点而自豪，担心其独特的政治实践可能会因所谓“全面联合”而丧失殆尽。
其他邦也都有各自的担忧和疑虑，整个会议上空可谓疑云重重。甚至就连最初倡导者弗吉尼亚，其实也有担心。长期以来，弗吉尼亚一直以南部联盟的领袖自居，因此最担心北方借新的全国最高政府损害南方的利益。比方说，应北方保护贸易论者的要求，提高南方货物的运费，使弗吉尼亚的经济利益被北方的商业邦所吞噬；或者北方小邦在参议院联合起来通过条约损害南方，尤其是限制密西西比河的自由航行权等等。
不过，弗吉尼亚人并不打算坐以待毙。他们的办法是先发制人，不但倡议召开制宪会议，而且提出了自己蓄谋已久的方案，试图造成先声夺人先入为主的态势。弗吉尼亚方案的用心是十分明显的，就是要控制立法权，确保自己的领袖地位。所以他们主张：第一，全国议会实行两院制；第二，两院议席都按人口比例产生。而且，最好是第一院（众议院）议员由选民直选，第二院（参议院）议员由第一院议员选举。
这个方案显然有利于弗吉尼亚，因为弗吉尼亚是人口最多的一个邦（土地面积则排名第二）。按照这种选举办法，自然是弗吉尼亚选出的议员最多。宾夕法尼亚问题也不大，因为它的人口第二（土地面积第五）。北卡罗来纳人口和土地都位居第三，也没什么意见。意见最大的是那些小邦。首先是特拉华，次为新泽西，再次为康涅狄格和南卡罗来纳。为了让读者看得更清楚，我们不妨来为这十三个邦做一个排行榜：
弗吉尼亚，人口最多，土地面积第二；
宾夕法尼亚，人口第二，土地面积第五；
北卡罗来纳，人口第三，土地面积第三；
马萨诸塞，人口第四，土地面积第九；
马里兰，人口第五，土地面积第七；
纽约，人口第六，土地面积第四；
南卡罗来纳，人口第七，土地面积第六；
康涅狄格，人口第八，土地面积第十一；
新泽西，人口第九，土地面积第十；
新罕布什尔，人口第十，土地面积第八；
佐治亚，人口第十一，土地面积第一；
罗德岛，人口第十二，土地面积第十三；
特拉华，人口第十三，土地面积第十二。
从这个排行榜不难看出，大邦有四个。它们从大到小依次是：弗吉尼亚、宾夕法尼亚、北卡罗来纳和马萨诸塞。这四个邦的人口加起来有一百四十多万。小邦有五个。它们从小到大则依次是：特拉华、罗德岛、佐治亚、新罕布什尔和新泽西。这五个邦的人口加起来也不到四十万。不到四十万是个什么概念呢？就是说，这五个邦的人口加起来也抵不过弗吉尼亚。因为弗吉尼亚的人口在1787年至少也有五十四万（1780年五十三万八千，1790年七十四万八千）。这样算，还是因为加上了新泽西这个并不太小的邦。如果小邦也算四个，它们的总人口就只有二十四万，还不到弗吉尼亚的一半，只比四个大邦总人口的五分之一多一点。
最小的两个邦是特拉华和罗德岛。它们两个，一个（特拉华）人口倒数第一，土地倒数第二；一个（罗德岛）土地倒数第一，人口倒数第二。根据1780年的粗略统计，特拉华人口四万五千人，罗德岛人口五万三千人，都不到弗吉尼亚（五十三万八千人）的十分之一。所以这两个邦疑心最重，警惕性最高。罗德岛干脆不派代表参加会议（批准宪法也最晚），特拉华则一开始就把丑话说在前头：如果一定要改变每邦一票的表决制度，兄弟我就不奉陪了！
特拉华的这种态度引起了强烈的不满。好几位代表都说，特拉华这样做有点过分，居然要撤走代表，还自认为有理。难道连把方案交给全体委员会和大会讨论一下都不行？特拉华代表团没有办法，因为会议刚刚开始时他们是比较孤立的。罗德岛不与会，新罕布什尔来不了，佐治亚不吱声，新泽西在等待，他们也只好暂时留下来继续参加讨论。
但是，到6月8日，特拉华代表冈宁·贝德福德终于忍无可忍，拍案而起，愤而抗言，指名道姓痛斥弗吉尼亚和宾夕法尼亚“兴妖作怪”。原因是《弗吉尼亚方案》中有这样的条款：全国议会有权否定各邦议会的立法，如果他们认为这种立法违背了《联邦条例》（即讨论中的《联邦宪法》）或对外条约的话。对此，南卡罗来纳的查尔斯·平克尼、弗吉尼亚的麦迪逊和宾夕法尼亚的威尔逊表示赞成，北卡罗来纳的威廉森、马萨诸塞的格里和特拉华的迪金森反对。迪金森发言以后，贝德福德发难了。
贝德福德动情地说，说起这种否决权给各邦带来的危险，他不由得想起自己的邦是多么地弱小，别人只要高兴就可以随意损害，毫不留情。他说他发现，所有这一切的意图，就是要剥夺小邦的平等表决权。按照现在说的这种办法，特拉华在全国议会里只能占到九十九分之一的席位，宾夕法尼亚和弗吉尼亚加起来则拥有全部议席的三分之一。这里面难道没有利益的驱使和商业的竞争？因此，他愤怒地说：看来，宾夕法尼亚和弗吉尼亚就是希望创造这样一种体制，在这个体制中，这两个邦具有“巨大的、妖怪般的影响力”！
麦迪逊当然不能接受这样的指责。他反问自己在新泽西学院时的同学和室友贝德福德，你说不能按照人口比例分配席位，请问还有什么更有效的体制可以实行呢？如果不能更正现存制度的弊病，建立一个有效的全国政府，邦联就会解体。邦联一旦瓦解，什么事情都可能发生。到那个时候，小邦会尝到什么样的后果？在全国局面失控的前提下，与大邦为邻的小邦难道会感到更加安全？
这就带点恐吓的意思了。这种事，在6月5日的会议上威尔逊和平克尼已经干过一回。威尔逊说，希望全体委员会接受他的以下观点：多数邦按照更佳方案重新结盟的事业，不要被少数邦不替别人着想的自私行为拖累搞垮！可以建立这样一个原则：承认这是一个志愿者的联盟，然后开放门户，接纳一切同意新条例的邦。也就是说，谁不同意新条例，谁可以退出联邦。我们就要这样结盟，你们小邦爱来不来！
这种话，连麦迪逊私下里都认为是吓唬那些小邦的，只不过当时特拉华和新泽西都没有理睬而已。现在麦迪逊又来一次，佩特森就觉得不能不说话了。认真说来，新泽西人口有十四万，不算很小。但它仍自认为是小邦（人口第九，土地面积第十），而且有意无意地以“第三世界领袖”自居。何况新泽西与特拉华比邻相依，都傍着大邦宾夕法尼亚，有一种唇亡齿寒的感情。为了这种感情，为了所有的小邦，也为了新泽西自己，佩特森必须“扬眉剑出鞘”。