二、“创造性毁灭”
作为由杰克逊总统任命的首席大法官,坦尼是杰克逊政治观点的忠实支持者。一位著名的美国宪法学者评价道,坦尼“是‘杰克逊式民主’最重要的代表人物之一,杰克逊党人(Jacksonian)的政治理论基本上都在坦尼的著述和讲演中得到更好的发展、完善以及更具逻辑性的阐述。”[11]1835年7月马歇尔的逝世,是杰克逊和坦尼的天赐良机,使“杰克逊党人”能够改变由联邦主义者“最后掌控的联邦政府部门(最高法院),推行‘杰克逊式’的改革”。
此时,杰克逊的总统任期已走至第七个年头。在19世纪二三十年代,美国政治发生了一系列重要变化,主要是顺应政治越来越大众化的趋势,被后世称为“杰克逊民主”。随着工业革命的进行,经济的发展,产生了许多小手工业者,他们的进取和奋斗精神让他们相信明天会更好。同时,美国的领土不断向西扩展,产生了一个更为民主平等的西部,他们要求在政治上有自己的代表,不希望东部精英永远控制国家的政治。杰克逊当选总统正是西部各州民主化的结果,同时又进一步推动了美国民主的发展。杰克逊反对人为的等级差别,主张让更多的人参与政治,认为人人都应享有发财致富的公平竞争机会,他本人从平民到总统的奋斗史就是极好的典范。大众也把杰克逊看作自己的总统,把他的当选看作民主政治战胜寡头政治的“1828年革命”。
作为美国第一位平民总统,杰克逊依靠的是自己的努力,特别是1812年英美战争中的赫赫战功。他从边疆的小木屋最终入主白宫的漫长征程,充满了传奇色彩。在他之前的六位总统,都是美国革命时期的领袖或社会上层人物,而这位人称“平民皇帝”的鲁莽军人和战争英雄,表面上看心眼不多,受制于党派政治,谁知入主白宫后,他却以非凡的魄力一再挑战传统的特权政治和寡头经济。政治上,他痛恨特权,反对以财产地位、学识教养取仕,打破了政治上的贫富差距。在他的任期内,选民财产资格限制取消了,所有成年白人男性都获得了选举权,各州的总统选举人也开始由选民直选,而非由州议会选举;普通民众参政程度和议政热情大大提高,实际投票人数占合格选民的比例也迅速增长,大众的好恶情绪开始对政治产生影响。杰克逊并不反对政党之争,认为这是民主体制中能够活跃政治的积极因素,为此,他充分调动和发挥政党的作用,并公开实行“公职轮换”制度,将一部分公职分给自己党派的人作为酬劳,被人骂为“政治分肥”(即谁拥护自己上台,就给谁官做)。而且他的运气极佳,一连获得了六次任命最高法院大法官的机会,并无所顾忌地把这些位置统统给了自己的亲信和拥护者。他所任命的大法官人数仅次于首任总统华盛顿和后来当了四届总统的小罗斯福。
杰克逊声称,为了维护人民利益,他有责任打击少数人的特权垄断,捍卫普通民众的政治经济权益。在一定程度上,他继承了杰斐逊的传统农业共和主义,主张从严解释宪法,限制联邦政府职能。他认为强大的中央政府与个人自由相对立,因此赞成有限的联邦政府,把联邦政府干预经济看成是只有利于特权集团的活动。在竞选时,杰克逊就提出了“铲除特权利益集团、建立以平民利益为主的联邦”。在就职演说中,杰克逊保证他将以实际行动实现他许诺的“民主政治”,表示要精简政府,限制联邦政府的权力,尊重州的权力。[12]
为了实现自己的诺言,在1832年围绕合众国第二银行命运的斗争中,杰克逊动用总统否决权,否决国会提出的在该银行期满后再颁发许可证的议案,紧接着停止向银行存入联邦款项,且逐渐抽走存款,分别转存到几十家州银行,毫不留情地摧毁了汉密尔顿亲手缔造并被联邦党人视为美国经济基石的国家银行。杰克逊打这一恶仗的理由很明确：这个总部设在费城,支行遍布全国,拥有3500万美元资金的国家银行,实际上是个已成为危险的垄断性“魔鬼机构”,只为东部和外国少数有产者服务,是特权和垄断的象征。
在经济上,“杰克逊民主”更强调自由竞争,坦尼通过鼓励设立地方银行、商业授予公司从事州际贸易的权利,为自由竞争奠定了法律基础。马歇尔法院和坦尼法院所处的不同政治环境,以及两人政治理想、司法理念的不同,使得最高法院对宪法的解释也有了转变：一方面加强法院的权力与威信,另一方面赋予因太过简洁而语意不明的宪法条款以明确意义,使大法官们有能力调整法律方向,以适应美国急速多变的社会、经济需求。
坦尼扭转宪法解释的发展方向,使其有别于马歇尔法院的“国家主义”和经济保守主义,明显地表现在查尔斯河桥梁公司案的审理中。该案系1837年坦尼上任之初的所谓“司法革命”的一部分。当时,最高法院在一个月之内审理并作出三个有悖于马歇尔法院做法的裁决,被认为是两者司法理念和实践的分水岭。
“查尔斯河桥案”的案情并不复杂。早在1785年,为了连接波士顿与其北部的查尔斯镇(Charlestown),马萨诸塞州议会曾颁发特许状,授权组建查尔斯河桥梁公司,允许其建造一座横跨查尔斯河的桥梁以代替河两岸的渡口,并从1786年桥梁竣工投入使用起收过桥费40年。查尔斯河桥建好后,为公司的股东们[13]带来了滚滚财源。1792年,马萨诸塞州议会又颁发特许状,允许西波士顿桥梁公司建立一座横跨查尔斯河、连接波士顿和坎布里奇(Cambridge)的桥梁,对此查尔斯河桥梁公司表示反对。于是,马萨诸塞州又将该公司征收过桥费的时间延长了30年,共70年。州政府的这一举动为后来的争端埋下了隐患,因为查尔斯河桥梁公司的特许状并没有详细而又明确地说明“特许”(franchise)[14]的范围,对于其是否拥有经营横跨波士顿水域桥梁的排他性的权利或特权,也没有明确的文字表述,什么是不应受到别人侵害的权益,什么构成了它应得的权益,都悬而未决。“但查尔斯河桥梁公司的股东们却对自己的权利深信不疑,认为依据古老的英国普通法,他们的利益应该受到保护,免受竞争的伤害。”[15]而且在1819年判决的“达特茅斯学院案”中,马歇尔法院主张,“公司的特许状属于受宪法契约条款保护的契约,这样,便将不可侵犯的契约权利授予了公司”,因此“公司的财产权也得到了契约条款的保护”[16]。据此,在查尔斯河桥梁公司看来,它因特许状而经营桥梁公司的收入(公司的财产权)受到宪法保护,理所当然。
波士顿一直是美国北部工商业中心,尤其是到了19世纪20年代,随着经济的迅猛发展,一座桥梁已无法满足往来商旅及周围人们生活的需要,征收过桥费更为人们所诟病,一度广受赞誉的查尔斯桥到那时已成为人们痛恨的垄断的象征。从1823年起,要求建一座免费桥梁的呼声日益高涨。1828年,马萨诸塞州议会新颁布了法令,授权在查尔斯河上再建一座桥,由查尔斯镇的商人组成的沃伦桥梁公司负责建设,新桥桥址与老桥相距不过百码[17],这就打破了查尔斯河桥对从北面进入波士顿的垄断地位。面对这一新的竞争者,查尔斯河桥梁公司自然是一百个不高兴。更令他们恼火的是,沃伦桥的收费年限仅为六年,之后,该桥将成为州的公共财产,供人免费使用。这意味着,届时老桥或者也取消收费,或者生意不再。
作为营利机构,查尔斯河桥梁公司不甘心自己财路将断,要求法院宣布这项法令无效,声称其所拥有的1785年的特许状是公司与州政府之间的契约,并赋予了它一种垄断地位,因此,在波士顿和查尔斯镇之间修建和经营桥梁所产生的所有收入,都应该归该公司所有;目前建立新桥的决定侵犯了他们的财产权,违背了宪法第一条第十款的“契约条款”(contract clause)——“各州不得制定法律,破坏契约义务”。而且,根据马歇尔在达特茅斯学院案中建立的原则,州不能侵犯私人和法人(企业)的私有财产权。于是,查尔斯河桥的股东们具状马萨诸塞州最高法院,控告马州议会与沃伦桥梁公司侵害了他们的契约权利,要求州最高法院立即发出停建新桥的命令。遭到拒绝后,该案在1831年上诉至联邦最高法院。
查尔斯河桥梁公司选择了著名律师丹尼尔·韦伯斯特作为自己的辩护人,因为没有比他更好的人选了。正是韦伯斯特,在1819年的达特茅斯学院案中为达特茅斯学院辩护,与马歇尔大法官共同确立了“保护契约条款原则”,旨在“限制未来立法部门对财产权的违反”[18]。
显然,对于韦伯斯特来说,这又是一次保卫私有财产免受政府侵犯的圣战。该案上诉至最高法院时,依旧是马歇尔执掌最高法院,韦伯斯特自然信心十足,觉得胜券在握。但实际上,问题远比他想象的要复杂。由于对“既得财产权利”(vested property rights)的概念无法达成共识,加上个别大法官因病缺席,此案虽在1831年和1833年两次审理,但均未作出最后判决,待到1837年最高法院第三次审理时,坦尼已经代替过世的马歇尔成为首席大法官。伟大的韦伯斯特律师听到坦尼被任命为首席大法官,第一个反应便是“宪法完蛋了”,此刻必须与坦尼面对面地交锋了。
1837年1月24日,“查尔斯河桥案”公开审理,“开庭前,法院的里里外外挤满了人,女士们都盛装华服,头上飘扬的帽饰使法院呈现出一种少有的热闹华丽的气氛”。这一案件之所以如此备受瞩目,“既是因为该案是联邦主义者和杰克逊派关于财产权宪法地位的一次正面交锋,也因为卷入此案的公司股东都是波士顿的头面人物,还有哈佛大学”[19]。
对于坦尼法院来说,查尔斯河桥梁公司一案,既代表了当时在许多州都存在的关于特许状的众多纠纷,又为最高法院提供了一个重新解释宪法相关条款的机会,借此可以“以牺牲某些既得利益为代价,取得新的判例适应时代的发展、技术的革新和经济的变化”[20]。当时各州没有管理公司的一般法律,[21]如果想组建公司,就要向州议会提出申请,以取得组建公司的特别法令,这就为徇私和贪污贿赂打开了方便之门。而且,州议会颁发的许可证常具有垄断性,或被解释为垄断性的。资本匮乏或势力渺小之人,不可能得到议会颁发的许可证,因而也就无法从事有利可图的大买卖,如银行、桥梁、铁路、收费公路和摆渡等重要行业。这种人为封锁机会的做法令普通民众怨声载道,认为这是造成生活必需品价格高涨的原因。一位杰克逊派人士曾说：“不向垄断公司纳贡就无法通过城市的一些区域;我们的面包、肉类、蔬菜、燃料,一切的一切,都得向垄断者纳贡。”[22]
“查尔斯河桥案”是坦尼经手的最引人注目的案件之一,也是其首席大法官生涯中判决的第一个案件。此案涉及宪法问题——查尔斯河桥梁公司拥有特许状是否意味着拥有特权,财产权不容侵犯?马萨诸塞州立法部门发给沃伦公司特许状是否违反了宪法中“禁止各州侵害契约义务”的条款?
宪法还是那部宪法,案子还是那个案子,只是昔人已远,此时最高法院七名大法官中包括首席大法官坦尼在内,有五人是由杰克逊总统任命的,马歇尔时代硕果仅存的只有斯托里和汤普森两人了。虽然大法官的职责是秉“宪法”断案,但是就是再严格的法治,终究是“人”参与的过程,这里就有“人”对于法律的理解的问题,主观性就难以避免。尤其在历史发展的过程中,法律本身不可能尽善尽美。即使在某一个历史阶段已经比较成熟的法律,也会遇到新情况、新案例的冲击。在这种情况下,对于司法、对于大法官都是一个挑战,需要大法官理解案情并以敏锐的洞察力对社会进步方向作出判断。
对原告及其律师韦伯斯特来说,其重要的法律依据便是1819年的达特茅斯学院案判决。正像中国留美学者王希教授所评价的,在“达特茅斯学院案”中,“马歇尔第一次将合同法的原则用于企业,……钳制了州政府对私人企业权利的侵犯,使各种各样的私有性质的企业组织可以不受州政府的严格限制,鼓励了私人经济的发展”[23]。“这一判决,在好坏两方面都具有深远的重要意义。一方面,它保护了私立的学院、学校和同类机构,使它们免受政治干扰,并鼓励了对教育和慈善事业的捐赠。另一方面,它使法人社团有了一种不受干扰的豁免权”[24],使其具有了垄断的苗头。根据这一判决,在公司的特许状中,授予特权就是一项契约,政府无权侵害。如果照此推理,在查尔斯河桥梁公司案中,马歇尔的立场就意味着确认查尔斯河桥梁公司的垄断权。这从马歇尔的同事、盟友斯托里的立场可见一斑。不过这也只是一种假设而已,毕竟时代在发展变化,马歇尔的立场是否会发生变化,人们已无从得知。
1837年2月12日,最高法院以4 ∶3对桥梁公司案作出了裁决,驳回了查尔斯河桥梁公司的要求,支持马萨诸塞州法院的判决,裁定颁发沃伦桥梁公司的特许状属于马萨诸塞州的管辖范围之内。坦尼代表多数起草并宣读了最高法院的判决。在判决书中,坦尼拒绝承认沃伦桥梁公司特许状对查尔斯河桥梁公司存在着不合法的侵犯。“在特许状中并没有明确的条款说明给予查尔斯河桥梁公司的‘特许’(franchise)是唯一的,或者是禁止再建一座与查尔斯河桥相竞争的桥。”[25]既然特许状中没有明示查尔斯河桥梁公司的唯一性权利,那么也不应该认为它拥有默示权力,未经具体赋予的权利不能从文件中望文生义,加以引申。
坦尼主张对特许状进行从严解释,认为查尔斯河桥梁公司的特许状中并没有任何字眼或段落说要免除竞争,如果仅凭推论就得出这一结论将是“司法权的滥用”。坦尼无法将特许状的文字与查尔斯河桥梁公司的法律诉求联系在一起,而是要将公司的特权限制在那些明确给予的权利范围内,以此来限制垄断的思想和带有垄断性质的特权,拒不承认授予了一项垄断权。坦尼强调：“联邦最高法院绝不会以隐含的名义将这种特权扩大,构造一个损害公众社会权利的法律。”[26]
因为“政府的目的是促进其赖以建立的社会幸福和富裕,削弱政府为实现这一目的的权力是无法想象的”。“如果仅凭暗示或想象就解除政府为实现它创立之初的目的所必需的权力,把它让渡到特权公司之手,那么这样的政府毫无存在的价值。”[27]判决书中写道：“在我们这样一个自由而又充满了活力和创业精神的国度里,人口和财富都在不断增长,无论是从商贸往来的角度出发,还是从人民的方便、舒适角度来说,对于新的交通方式的需求都在日益增加。”坦尼问道,如果最高法院使特许状中含有的垄断思想得以维持,将会出现什么情况呢?沿旧有的收费公路交通线建造的为数众多的铁路该怎么办?他认为答案是：“假如这些老公司发现他们原来的特许状中包含着默示的契约权利,给予了它们在交通线上的不甚明确的财产所有权,它们就会从睡梦中醒来,要求最高法院阻止新的交通运输改善工程,以保护其既得利益。收费公路沿线铁路和运河的千百万财产就会危在旦夕。”[28]当地社会就无法像文明世界其他地方那样享受新发明的好处,会原地踏步甚至倒退。
坦尼承认,“私有财产权应予维护,神圣不可侵犯”,但“我们不应忘记,社会也有许多权利,每个公民的幸福和福利都有赖于忠实地维护这些权利”[29]。对于坦尼这一精彩看法,研究这一问题的专家柯特勒教授评论说：“对于现存的既得利益和各种新事物、新的财产形式之间的冲突,坦尼的解决之道就是强调公共需要以及公众权利”。[30]这大概可以算是私有财产的社会责任这一现代理论的初次出现,也是经济领域中“杰克逊式民主”的表现,反映了杰克逊主义对公共权利的重视。
坦尼认为,在特许状中并没有给予查尔斯河桥梁公司“横跨查尔斯河桥水域的排他性权利,没有给予该公司再建一座桥的权利,没有禁止其他人再建一座桥,没有禁止州或其他公司再建一座桥”,“因此对公司的授权应该作狭义的解释,以维护社会的权利：当私有财产权与公众的权利相冲突时,当以后者为先”[31]。这与马歇尔对契约条款的规定——“法人拥有它根据最初的特许状所转让的特权”相比,坦尼的判决并没有否定马歇尔在达特茅斯学院案中对契约条款的解释,依然承认政府颁布的特许状是应该遵守的契约,依然承认契约的神圣。只是对契约条款的定义加了一个限制,即契约的含义限于特许状中的明示条款。
通过对查尔斯河桥案的审理,坦尼法院确立了一项重要的法律原则,那就是“在必要时,私有财产权必须服从公众的需要”[32]。从此以后,各州所颁发给法人的特许状,均明文规定各州为了“公众的福利”保留修改或中止特许状的权力。这一政策的确立,使法人根据宪法中关于契约条款而提起的上诉案件大为减少。
坦尼法院的裁决：查尔斯河桥梁公司拥有的特许状并不意味着它拥有垄断权,马萨诸塞州有权颁发特许状给沃伦桥梁公司修建一座与之竞争的桥梁,显然是对州权的肯定和支持。这一支持是通过“治安权”(police power)这一概念来实现的。“美国政治上的所谓治安权,乃系指有关安全、健康、道德及社会福利的管理而言。这个权力在20世纪以前,无论在观念上或实际政治上,一向被视为各州的保留权,不容许联邦政府轻于侵犯。”[33]是坦尼法院第一次赋予“治安权”以现代意义。在判决中,坦尼认为各州都有“治安权”：“我们不能根据法律的意图或仅仅是技术性的推理,就剥夺各州管理州内事务的权力,这对于各州的繁荣昌盛是不可缺少的。”“在坦尼看来,各州的治安权包括了所有联邦宪法所没有禁止的、处理州内事务所必须的权力。”[34]当然,坦尼也意识到,对各州的权力进行如此广泛的解释,势必会与全方位行使个人权利发生冲突,于是“坦尼法院将治安权发展成为一种可将财产权控制在公共利益范围之内的重要工具”,这样,社会权利被认为“高于一切个人的权利。……根据必然的暗示的含义,个人权利最终都要服从于治安权,在一切情况下,必须对正当行使的治安权让步”[35]。而这正是坦尼的重要贡献之一。
正是通过对治安权概念的阐述,在法律中出现了各州有责任满足公共需求的宪法理论。政府被赋予了“实现政府创立目的的权力”。通过治安权,一个州可以“为了贸易的安全和便利,或者为了保护其公民的健康”,调整财产权以及个人的权利。因此马萨诸塞州不会置经济发展与人民的需要于不顾,而让查尔斯河桥梁公司独享收过桥费的权利。
在坦尼多数派看来,沃伦桥是新技术的象征,查尔斯河桥是既得权利的代表。为了社会经济的进步,前者有时要毁掉后者,但这是一种“创造性的毁灭”,说明美国法律不是只保护既得权利,而是更倾向于保护动态产权。后来,美国全国高速公路网的形成,航空运输领先于铁路客运,石油天然气压倒煤炭工业,都牵涉到这种创造性毁灭的法律诉讼。“美国法院和有关的联邦委员会基本上都是步坦尼法院的后尘,使代表变革、进步和创新的动态产权形式有了广阔的发展空间。”[36]
但在当时,由坦尼写就的法院意见,在联邦党人办的报刊以及大法官斯托里等人看来,简直是“无政府状态的宣言”,同杰克逊否决银行的咨文如出一辙。它在一向保守的法律界掀起了轩然大波,斯托里洋洋洒洒地写了三万五千多字的异议书,对其进行了猛烈地抨击。在给妻子的信中,他写道：“这是一个前所未有的显失公平的判决。”[37]他说：“我承认,假如特许状的条件是加重公共的负担,或设置了障碍而有害于公共利益,那么就有充足的理由对这些条件进行有利于公共利益的解释,但是同时,我认为我们没有任何理由说,在这样的案件里,我们不能作出照顾获得特许权一方利益的解释,以保证他们能合理地享受自己的利益。”基于这种认识,斯托里认为,“在私人投资基础上所作的改革,如不照顾到投资方面的利益,恰恰是妨碍了改革”[38]。他认为,最高法院的判决侵犯了神圣的财产权,是给全国从事与公众有关的每一个此类性质的企业敲了警钟,坦尼的判决打开了没收和毁灭的闸门。
不过,颇具讽刺意味的是,更受有产者尤其是那些正准备开办公司的人欢迎的,不是斯托里的异议书,恰恰是坦尼的判决。正如美国最高法院研究的奠基者查尔斯·沃伦所说,这种观点鼓励了“所有工商人士,他们都在考虑,把资本投入新兴的公司企业,并且不再受旧许可证中含混条款中隐藏的垄断权的约束”[39]。“此案如同政界的反银行斗争一样,象征了司法领域的反特权斗争。坦尼拟就的多数裁决书是对杰克逊信念的经典阐述,在清除公司的垄断烙印方面迈出了一大步。”[40]如果与“达特茅斯学院案”中马歇尔法院对“契约条款”的理解、对私人产权的坚决保护相比,坦尼在“查尔斯河桥梁公司案”中的判决看似损害了查尔斯河桥梁公司的财产权,带有反特权利益和反垄断利益的成分,但这并不代表坦尼法院敌视私有财产权。相反,坦尼法院赋予特许状以公共利益,开放了商业投资的途径(如本案中修建新桥会刺激经济增长),从而使所有人都得利,无论是对私人投资者还是对公众都是如此。
这是因为美国进入19世纪以后,随着经济的迅速发展,作为基础设施的交通建设显得尤为重要,人们逢山开路,遇水搭桥。如果给每一个现存桥梁或收费公司一项不受新型交通手段损害的排他性特权,把垄断权硬塞在现存的特许状中,那么,现代社会的发展将要听凭现存公司的摆布,社会也将丧失享受科学进步所带来的好处的权利。坦尼判决为以后的美国公司的发展奠定了基础,促使资本进入交通事业领域,找到有利可图的投放途径,并使铁路获得广阔的发展空间。坦尼法院的这一判决可说是为美国自由资本主义经济的发展准备了大功率引擎,为后来公司竞争机制的兴起开了先河。“事实是,坦尼法院以一种感觉到这个经济发展新时代需要的方式,改变了对‘契约条款’的解释。”[41]