六、铁路公司

第十四条修正案的平等保护条款,旨在保护所有人(person)不受各州恶法侵害,当时的立法目的是保障新近获得自由的黑人能与白人一样,享有美国公民的特权与豁免权。然而,最高法院的解释,却使其偏离了航向,先是在华人身上小试牛刀,否决了加州与旧金山的几部法令,紧接着,铁路公司又进入了最高法院的视线。

铁路是19世纪后半期美国经济迅速发展的强大动力,其中最著名的当然是1869年贯通北美大陆的太平洋铁路,这条铁路东起内布拉斯加州奥马哈,西至加州萨克拉门托,由联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司分头修建。中央太平洋铁路的总部就在加州,由斯坦福等四巨头联合出资开办。由于兴建铁路投资巨大,为了鼓励民间资本参与,　19世纪60年代,国会制定《太平洋铁路法》时曾赠予铁路公司大批土地,使其可以卖地换钱,筹集资金。除了卖地外,铁路公司还通过抵押资产、发行债券等形式,与东部的金融巨头紧密结合,形成铁路大亨。

为了敦促铁路公司还本付息,美国政府曾要求铁路公司提前还款,但被最高法院拒绝。[44]1878年,国会又通过立法,要求铁路公司将净收入的25%存入一个还债基金(sinking　fund),以供偿债之用,得到法院肯定。多数大法官认为,铁路公司多由政府立法授权成立,担负着重要的公共服务职能,理应受政府管理。但菲尔德等却提出不同意见,他坚信,政府规定的铁路公司章程,是政府与铁路公司之间的契约,不得随意更改、损害;未经同意就动用公司收益,就是不经正当法律程序剥夺私人财产。[45]

尽管铁路大亨财大气粗,但在民主政治中,仍敌不过手握选票的民众。1879年,加州修宪,不但成立专门的铁路委员会,负责调查、监管铁路,而且规定,铁路公司抵押出去的资产,照样征税,不得减免;而普通民众的抵押财产免税。制宪者如此区分对待,主要的考虑是,铁路公司的资产,几乎全部抵押,如果像普通民众的抵押财产一样免税,铁路公司几乎就不用缴纳财产税了,州政府将损失大笔税收。这种赤裸裸的差别待遇,自然遭到铁路公司的抵制,他们纷纷诉诸州法院,希望法院能改变这种不公平的税收政策。但民选的州法官,并不同情铁路公司的苦境,依然强调州政府有权制定、调整税收种类与方式。[46]无奈之下,铁路公司只好求助于联邦法院。但加州铁路公司的税负问题,只是州内争议,不涉及联邦问题,联邦法院是否受理,仍是问号。

为了说服联邦法院接受他们的申诉,铁路公司高薪聘请了当时的顶尖律师。他们提出,加州的新税制,不合理地剥夺了铁路公司的财产;作为法人,铁路公司也像普通人(person)一样,享有宪法第十四条修正案赋予的正当法律程序与法律的平等保护的权利。面对这种扩大甚至是扭转第十四条修正案的新解释,主持巡回法院的菲尔德最初还是很谨慎,并没有贸然接受。在他看来,各州的铁路公司,由各州颁布章程成立,州政府可以自由修改章程,可以改变税收方式,这毫无疑问是州的主权与职责所在;问题在于,加州的新税制,确实显失公平,应该修改,至于如何修改,由州政府自行决定。[47]

对于这样的判决,铁路公司当然不满意,他们一面上诉联邦最高法院,一面提起更多诉讼,希望联邦法院能从宪法的角度,彻底解决铁路公司的公平待遇问题。其间,由于斯坦福与菲尔德两家的亲密关系,据说菲尔德还与铁路大亨们有过私人接触,参加过他们的宴会。[48]

1886年,最高法院正式就加州的铁路税收案作出判决,多数大法官接受了铁路公司的主张：第十四条修正案所规定的法律的平等保护,同样适用于公司。[49]也就是说,公司也是第十四条修正案意义上的人(person)。但法院只是点到为止,并没有过多阐述第十四条修正案与禁止税收歧视、财产保护之间的关系,而是着重区分了铁路税收的对象,认为有些财产不在州政府的征税范围之内。对此,菲尔德颇不以为然,他相信,公司的人格化是个重大问题,最高法院应该在这方面多加解释。[50]菲尔德的预感非常准确,公司人格化后,第十四条修正案的保护比以前的契约条款更为便利,也更为有效。从1873—1888年的15年间,只有不到70个案件是基于第十四条修正案裁决的,但在1888—1918年的30年间,这个数字猛增到了700多个。[51]其中很大一部分都跟铁路公司有关。

除了横跨大陆的长线铁路,各州还修建了本州或跨州的支线铁路,　19世纪结束时,美国基本上形成了遍布全国的铁路运输网。铁路建成后,很快就面临着运输费率的问题。最初,出于竞争和拉拢顾客的需要,铁路公司往往给长途货运或者固定客户以价格优惠,而对短途运输收取高价,给小农场主与小企业带来沉重经营负担。为此,他们纷纷要求州政府出面,监管铁路运输。截至19世纪70年代末,共有10个中西部州成立了专门的铁路委员会,负责管理铁路运费。[52]对此,铁路公司多有不满,认为铁路委员会规定费率范围,不但干涉了企业的经营自由,而且损害了公司的私有财产。但最高法院最初并没有采纳他们的看法,在1886年判决的铁路委员会案中,多数大法官表示,铁路运输事关公共利益,州政府有权进行监管,只要管理措施适当、范围适度,就不能视为侵犯铁路公司的财产权利。菲尔德不同意这种看法,他认为铁路公司要收回投资,就必须拥有充分的定价权,合理的价格歧视,是公司的经营自由;州政府限定费率,损害了铁路公司的财产权利。[53]

当然,费率问题并不仅限于铁路公司,还有仓储公司。为了转运货物,码头或者车站附近都会设有临时存放货物的仓库,也要收取一定的费用。地处五大湖岸边的交通枢纽芝加哥,就曾有多家专门经营这种口岸仓储业务的公司。1871年,为了防止仓储公司联合起来哄抬收费标准,伊利诺伊州曾制定法律,对该州人口十万以上城市的仓储公司,进行价格监管,限定最高收费标准,作为全国性大城市的芝加哥首当其冲。有家公司因违反这部限价法,不服罚款处罚,诉诸法院,并成功上诉最高法院。出于尊重州主权与治安权的考虑,法院多数大法官肯定州政府有权制定这样的价格监督法。法院认为,仓储公司与中西部地区的农场主紧密相连,他们生产的谷物,都要通过这些仓储公司转运东部市场,仓储公司发挥着重要的公共职能,其经营状况,理应受政府监管;至于怎样才算是合理的收费标准,由各州民众自己决定。公司虽然是私人财产,但根据普通法传统,当一项财产用来提供公共服务,就不再是纯粹的私人财产了,使用方式也应受到一定制约。菲尔德极不赞成法院对于私有财产的这种激进观点,在他看来,所有的私人财产都可能与公共利益发生关系,难道都应该受州政府摆布?伊利诺伊州的这部限价法,丝毫没有考虑到刚刚生效的宪法第十四条修正案,完全是不经正当法律程序,就剥夺个人的财产。[54]

最高法院判决这起芝加哥仓储公司案之时(1877年年初),正值海斯与蒂尔顿为争总统职位难分难解之际。国内的报纸都在关注总统之争,对这起意义重大的判决报道甚少。菲尔德的异议在当时并没有太大影响。