“猪肉桶”的来龙去脉

最近，美国一个民间监察组织发布了他们的年度报告，详细列举了本财政年度国会议员如何为自己的选区争取国家投资。国家预算中用于地方的建设项目在美国被称为“猪肉桶”。“猪肉桶”这种说法，据说起源于南方种植园主每年要在木桶里给自己的奴隶每人留一块猪肉的习惯。也就是说，是给“自己人”的一份油水。所谓“猪肉桶法案”经常是联邦政府对某地的公路、水利、公共建筑等地方设施的拨款，包括对农作物的补贴等等。

在联邦政府的预算中，猪肉桶项目数额巨大。庞大的资金用于一些平常百姓听都没听说过的地方项目，不免令人心惊。近年该组织的项目报告里，有在阿拉斯加建造一座大桥连接一个岛屿的计划，项目需花费两亿多美元，小岛上却只有五十个居民。有为阿拉斯加一个小镇修建停车场的计划要花四十万美元，小镇总人口不过三百人。有花五十万美元在北卡罗来纳州建一个茶壶博物馆，还有一个项目是修建美国华人历史博物馆。这些项目听上去真是花钱如流水，用纳税人的钱不心疼。舆论对“猪肉桶”也是批评铺张浪费，指责议员们偏袒地方利益而不顾全民大局。

为什么猪肉桶还是能够长期存在呢？因为猪肉桶并不是腐败的代名词，它有它存在的原因。

美国人的口头语是，政府只会花钱不会赚钱。政府的钱百分之百来自民众缴纳的税金。征税和使用税金，是政府的主要功能之一，也是政府之权力和职能的来源。征税和用税的权力在谁手里，这是政府最为重要的问题。二百年前美国制定宪法的时候，立国者认为，国家权力的最终根源是纳税人。政府征税和用税的权力，本质上是纳税人的权力，在政府结构里应该放在最接近民众的机构手中，这样的机构就是民众选出的国会，特别是从地方选区里直接选出的众议员。于是，宪法规定“国会有权规定并征收税金、捐税、关税和其他赋税”，“有关征税的所有法案应在众议院中提出”，而主管执行的总统及其行政分支“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项”。

所以，对有用钱不当之嫌的“猪肉桶”项目，最恼火的常常是总统。按照宪法规定，国会通过的法案须经总统签署方生效。议员们往往把“猪肉桶”和总统希望通过的条款捆在同一个法案中，总统为了能够签署他希望的法案，就只好也同时签下猪肉桶。总统心疼也没用，因为提出预算是国会的权力。历届总统都在努力，指望有朝一日改变规则，能够在签署法案时摆脱个别他所不喜欢的猪肉桶条款。很多纳税人也不喜欢猪肉桶，因为交税给联邦，就希望联邦用于全国性的项目，不管怎么说，人人有份的项目自己就也有一份。而猪肉桶项目可能只造福一小块，和大多数人没有关系，纳税人当然要问，我交的税为什么要用在他头上。

“猪肉桶”的立项，离不开议员们为家乡争取利益的动机。联邦财政预算就是分钱，猪肉桶是分钱的结果。可是，议员们为自己的家乡州和自己的选区争取利益，这是共和制宪法的题中应有之意。民选的议员，首先就是对选民负责，而且只需要对选民负责。选民选他去首都，就是去表达选民的意愿，争取选民的利益的。如果议员不反映选民的利益，一到首都就只顾国家利益，那么对选民来说，谁去都一样，还要选什么？所以国会议员，特别是来自基层选区的众议员，为自己的选民在联邦预算中分一杯羹，并无什么不妥，恰是民主的应有功能。

那么，为阿拉斯加的五十个居民花两亿多美元造一座桥的“猪肉桶”项目，是不是太奢侈太浪费了呢？

基础建设项目要讲经济效益，这个道理人人都懂。最有效率、最能捕捉经济效益、最不会浪费的，必定是市场力量。正是看到这一点，美国人历来的原则是，能够让市场来做的事情，尽量交给市场做，政府尽量少干预。市场来做，相比政府来做，最后结果总是市场比政府做得更有效。然而，有了市场，政府并非无所作为，因为市场并不能做到一个开明社会想做的一切。社会要救助弱者、扶助贫困、开发边远，这些是市场不会自动去做的，因为这些事情不是最有经济效益的，如果让市场来决定，那么就是在已经开发的地区、经济活动最频繁的地方修桥铺路。而阿拉斯加那样的地方，就永远是基础设施落后的地方。市场力量是强大的，但是它本身是有缺陷的。像茶壶博物馆、华人历史博物馆这样的建设项目，永远不会赚钱，永远没有经济效益，市场不会问津。市场的这种缺陷，只能依靠政府的理性行为来弥补。

所以，被称为“猪肉桶”的国家投资项目，本意就和市场投资不同，它不是从市场效益出发的，它本来就是要填补市场力量的空白。

美国历史上公认的第一个猪肉桶法案是1817年由卡尔洪众议员（John C. Calhoun）提出的红利法案（Bonus Bill）。他提出要用联邦第二银行的赢利去修建美国南方的公路。当时，这样处于偏僻地区的公路只有预想意义上的前景。卡尔洪来自美国南方的南卡罗来纳州，这一提议被认为是他在为地方争取猪肉。他争辩说，将联邦公共资金用于有发展前景的地方项目，是符合宪法的，可最终仍被当时的总统麦迪逊否决。

曾经有人认为，阿拉斯加拿到的钱多，是因为他们的参议员史蒂文斯任参议院预算委员会主席。可是，史蒂文斯从主席的位置上下来以后，阿拉斯加拿到的钱，人均算下来还是最多。其实人人都知道，阿拉斯加正是这样一个很特殊的边远高寒地区，居民点之间的距离拉得非常远，缺乏基础设施，普通的联系都只能靠直升机，只能每年弄一点钱，逐步在那里建设。等到基础设施完善之后，很可能那里会开始大的发展，人口会大幅增加。假如联邦不对那里投资，那里将永远是一片荒漠。得到联邦投入较多的西弗吉尼亚，也是出了名的相对贫困地区。而每年从联邦得到资金最少的就是我们居住的佐治亚州。可这里的居民一点不会奇怪，因为佐治亚州是一个自然条件和基础设施非常好的地区，近年来发展迅速、人口剧增，人口构成非常年轻，是最近全美工作机会最多的六个地区之一。地方财政的收入很好，确实也没有理由去分“大块猪肉”。

在争取“猪肉”的过程中，当然有议员为取悦本地选民，因而要为本地人争福利的一面。可是，这正是制度设置的本意。每一个地区都有自己的民选议员，这样每一个地区的利益才都有人在关照。可是“猪肉”有限，是不是合理分配，就需要如公布“猪肉”报告这样的民间组织和新闻媒体一起来参与监督和批评。这些批评是不是都正确，那是另一回事。例如，这次受到批评的，不仅有联邦拨款建立的茶壶博物馆，也有中国移民文化博物馆。对有些人来说，也许这些博物馆是莫名其妙的，根本是乱花钱，而对于美国的一个重要组成部分，即我们这样的东方移民来说，却是很重要的事情，再也没有比这更有意义的了。可见，在联邦预算中，资金分配是否合理要作个案分析。有些“猪肉桶”项目投资的地区，不要说人烟稀少，可能根本还没有人，只有一个还看不到的发展前景；也有些资金投入只是文化建设，一些人会认为没有“现实意义”。争议永远是存在的，关键在于制度容许民间的监督、容许批评，保证公开化透明化，这样出现问题才有可能纠正。