摊丁入亩

清木刻本《耕织图》

《诗经》中说：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”这句话所表达出的以“王权”为核心的理念，不仅规定了中国几千年的总体发展框架，而且也成为执政者治理社会的合法性依据。在此理念主导之下，广大老百姓不管愿不愿意，都得自然承担起交纳赋税和提供劳役的责任。

马克思曾揭示：“赋役是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。”这种情形，对以农立国的中国传统社会来说，尤为重要和关键。

清朝的赋役制度，就是在前代的基础上确立起来的，同时又呈现出新的发展趋势。其中，雍正年间“摊丁入亩”制度的普遍推行，可以说是中国特别是清朝赋役史上的一件大事。

整顿赋役制度，编纂《赋役全书》。明朝的灭亡，原因很多，但官府的暴敛横征和战乱造成的巨大破坏，尤其对广大老百姓和社会危害无穷。

崇祯十年（1637年），张岱在一首诗中曾感慨道：“因思世界尽如此，死兵死赋均死耳。辽东一破如溃痈，强蟊流毒势更凶。民间敲剥成疮痍，神气太泄元气疲。”

与昔日的情景大为不同，明末整个社会所呈现的，则是芸芸众生“冻骨无兼衣，饥肠不再食，垣舍弗蔽，苫蒿未完，流移日众，弃地猥多”的凄惨和悲凉！

如此情形，民命何以堪？社稷又何所保？

面对“地亩荒芜，百姓流亡，十居六七”的严峻现实，新入主中原的清朝统治者清醒地意识到，若不对明朝积累的弊政大加厘剔，就难以维系民心，稳固和进一步扩大对全国的统治权。

关注和着手整顿赋役制度，遂成为清廷应对和化解社会危机的主要突破口。

入关之初，一些官员即开始提出“议国用”“定经赋”的呼吁，期望恢复正常的赋役制度，以使社会发展走向正轨。

顺治元年（1644年）十一月，山东道监察御史宁承勋，更率先倡议对征收赋役依据的《赋役全书》进行重新编纂。他强调：“赋役之定制未颁，官民无所遵守。”

《祈雨图》

中国社会科学院荣誉学部委员 郭松义

从明末崇祯年间开始，一直到顺治十八年（1661年）以后，全国性的战乱才告一段落，当时的社会经济是非常凋敝的。因为战乱，很多地方原来交税的底子都遗失了，或者被烧毁了，这是个大问题。因为你要去征税，总得知道人家有多少地、多少人，总得有个凭证。所以，顺治年间，就提出要编纂《赋役全书》。

然而，就当时来说，编纂《赋役全书》又谈何容易？且不说清王朝当时尚未站稳脚跟，更直接、主要的困难在于，由于明清鼎革的战火，明代各地的户口、土地等赋役册籍，几乎荡然无存。

当此一筹莫展之时，顺治三年（1646年），御史张懋熺在《请成赋税定额方册疏》中，提供了一条重要线索。他说，虽然各府县的册籍经战火“存去不可考”，但存藏于户部的原明朝《赋役全书》《会计录》二书，并未听说被焚毁，如果以此为凭据，那么，赋税所入之数，也就可理清十之八九了。

张懋熺的建议显然起了作用。

顺治三年四月，摄政王多尔衮颁布了一道谕令，命大学士冯铨前往户部，与二等公英俄尔岱“彻底察核”，并责成中央和地方有关部门官员“严核详稽”，以拟定《赋役全书》。

随后，多尔衮又特命户部右侍郎王弘祚专职负责编纂《赋役全书》工作。

尽管如此，限于客观条件，《赋役全书》的编纂进行得仍然非常缓慢。顺治帝亲政后，继续推进这一工作。

就这样经过十多年的努力，到顺治十四年（1657年）七月，一部纲举目张、官民两便的《赋役全书》才算告成。

《赋役全书》依次开列地丁原额、荒亡、实征、起运存留各款，并将新垦地亩、招徕人丁编入册尾。每州县发给两本，“一存有司，一存学宫”。

顺治朝《赋役全书》的编纂，应该说取得了比较大的成效。这可从两方面体现出来：

一是，以明朝万历年间则例为基准，确定了征收赋役的定额原则。不过，“万历年间”是个很模糊的概念，该时期赋役征收的额度前后多有变化，究竟以哪一年为准，清廷并没明说。所以，顺治帝一再强调的“钱粮则例，俱照明万历年间”，只是一个大的原则。

李之芳在浙江主持编纂的《浙江省赋役全书》，对了解清初的赋役征收内容，提供了一个重要参照。该省赋役主要由两大块组成：一为明万历年间未加派辽饷前的额数；二为辽饷加派及清初新增名目，计银56.4万余两。

浙江省的例子，大体上反映了当时赋役应征额的情形。何平教授在《清代赋税政策研究》一书中指出，“清代赋税应征额主要由两大部分组成，一是万历年间未加派辽饷前的原额，一是清初新增赋额。清初新增赋额部分，主要是对辽饷加派的沿袭、部分新增加派和因折价提高导致的赋额加增”。总的看来，清初的赋役额，普遍高于明万历年间额，而低于崇祯年间额。

需要注意的是，清初沿袭的辽饷，名称已改为“九厘银”。之所以称为“九厘银”，是因为明万历四十六年至四十八年（1618—1620年）征收赋役时，每年分别加增了三厘五毫、三厘五毫、二厘，合计为九厘。清廷虽然于入关头三年声明蠲免辽饷、剿饷、练饷等加派，以舒民困，但实际上做得并不彻底，在大量军费开支等的压力下，只好改头换面，将“辽饷”改为“九厘银”，继续向老百姓征收。

顺治朝编纂《赋役全书》的另一个明显成效，是对赋役条款和程序做了简化，继续实行一条鞭法。

据康熙年间直隶灵寿县所编县志记载，该县征收的赋役款目，明万历条鞭有：田地、夏税、秋粮、马草、驿递工料、马价、草料、银差、力差、听差、里甲额支待支杂支。清顺治年间则简化为田地、地银、丁银三项。

福建省宁化县县志所载明代赋役款目，更为繁杂，其中万历年间有：田地、粮料官折、纲银、均徭、机兵、驿站；明季加派有：辽饷、藩府膳田租银、加派书手铺兵工食银、皇陵工料银、均粮银、溢地银、练饷、房号税契、典铺、樽节纸赎银。清初则简化为田地、丁银、地银、匠班银四项。

宁化、灵寿二县，大体上反映出南、北各地的赋役征收情况。

通过归并合则，明朝后期以来名目纷杂的赋役款目，得到大力整顿。从此，清代的赋役基本上规范为田赋和丁银两大项。

康熙二年（1663年），清廷又采纳工科给事中吴国龙的建议，将“一应杂项俱称地丁钱粮”，于康熙三年（1664年）开始执行。

后来，康熙帝鉴于“户口土田，视昔有加，按户增徭，因地加赋，条目纷繁，易于淆混”，于二十四年（1685年）下令重修《赋役全书》，规定“止载起运、存留、漕项、河工等切要款目，删去丝秒以下尾数”，称为《简明赋役全书》。

这些举措，诚如陈支平教授在《清代赋役制度演变新探》中所揭示的：“说明了清初的赋役整理，并不仅仅是重复明代万历年间的一条鞭法，而是把封建社会晚期的赋税一体化推进了一大步。如果清初的赋役制度整顿，没有把赋役的折银化和归并合则推向深入，那么，清代中期的摊丁入亩制度的顺利实行，显然是不可能的。因此可以说，清初推进赋役折银化和把差徭、上供、杂办等正赋化，是清代中期实行摊丁入亩而最后达到赋役一体化的必不可少的前提。”

土地清丈与户口清查。与《赋役全书》相配套，清廷还对土地和户口情况进行了一定程度的清查。

顺治元年（1644年），清廷即下令对各地无主荒地进行统计，但具体执行情况不详。三年（1646年），批准御史黄赞元之请，对江南之地进行清丈。然而，直到十年（1653年），清廷才明确了以鱼鳞老册为准、对不清者进行丈量的原则。第二年，又制定官方丈量规制：各省州县地用步弓，广一步、纵二百四十步为一亩，由户部统一铸造颁发；旗屯地用绳，一绳为四十二亩。并规定自十二年（1655年）起开始清查。但接下来的清查，并非是全面的土地清丈，而只是针对有地无粮、有粮无地者。直到十四年（1657年），才编制成鱼鳞图册。

明代《鱼鳞图册》

户口清查与土地清丈同时起步。顺治四年（1647年），清廷正式下令编审人丁。第二年，再次下令编审户口，并责令州县官照旧例编制黄册。十三年（1656年），顺治帝下令将人丁编审和编制黄册合而为一；并把黄册改为简明黄册，只登载当时的里甲、熟地活丁及应征钱粮总数，其他款目一概删除。第二年，简明黄册编制完成，正式颁行。

以户为主、以田为辅的黄册，和以田为主、以户为辅的鱼鳞图册，两者一经一纬，与《赋役全书》相表里，为赋役征收提供了重要依据。

然而，从鱼鳞图册和黄册的编制进程看，显然是滞后于《赋役全书》的编制的。这说明，清廷对土地和户口的清查，目的不在土地、户口本身，而是为保证赋役的顺利征收和达到规定额度服务的。

正是出于这一目的，清廷还制定实行了易知由单、截票、印簿、循环簿、粮册、奏销册、赤历册、序册等，作为征收赋役的辅助手段。

苦乐不均。任何一项制度，不管出发点多么美好，但如果在执行过程中走调变形，其结果往往会适得其反。

清廷尽管对赋役制度建设狠下了一番功夫，但在实际运作过程中，仍然弊端丛生，广大拥有少量土地或无地的老百姓，不堪其苦。

赋役征收过程中存在的弊端，主要表现为“偏苦不均”，或者说“苦乐不均”“偏枯不公”。

之所以会出现偏苦不均，在于负责征收赋役的各级官吏、差役等，与拥有大量土地的地方豪绅互相勾结，徇私舞弊，放富差贫，转嫁责任，致使老百姓被迫承担了本不应该由他们承担的沉重赋役负担。

这就导致了富者田连千顷而不役，贫者有田数亩或数十亩而因役破家、逃亡，甚至“人已亡而不肯开除，子初生而责其登籍。沟中之瘠，犹是册上之丁；黄口之儿，已入追呼之檄。始而包赔，既而逃亡，势所必然”等种种赋役不均的普遍现象。老百姓为之苦累不已，度日如年。

不仅如此，田赋、丁银之外，官府还往往以各种借口，向老百姓征收比正赋高出三五倍的“附加税”，如“火耗”“雀耗”等。这些“赋外之赋”，更是让老百姓苦上加苦。

至于地方官吏强加在老百姓身上的“私派”，更是名目繁多、花样翻新、层出不穷。就连康熙年间任湖南偏沅巡抚的赵申乔也不得不感慨：“百姓憔悴，虐政已非一日，而害民尤甚者，莫如私派。”广东巡抚王来任也说：“蠹国殃民，莫此为甚。”

对此，康熙皇帝也深表关注。在一道上谕中，他指出：地方官员“每于正项钱粮外，加增火耗，或将易知由单不行晓示，设立名色，恣意科敛，或入私蠹，或贿上官，致小民脂膏竭尽，困苦已极”，“此等情弊，深可痛恨”！处在这样一种艰难境地，广大老百姓也只能“卖儿鬻产，茕茕孑遗，不死即逃”了。

竭泽而渔、杀鸡取卵式的横征暴敛，虽然可以暂时满足一些官吏的贪欲，但对整个国家的发展来说，则无疑是一种灾难，尤其对广大老百姓而言，更是一种没顶之灾。

如果任其发展下去，不要说赋役征收难以保证，就连国家正常的运转也会很成问题。“水可载舟，亦可覆舟”的历史教训，清统治者不会不清楚。

为了舒缓民困、解决赋役征收苦乐不均难题，清廷和一部分地方官员也曾做过一些努力和新的尝试。

如清廷多次下令清丈土地、编审人丁，以恩蠲、灾蠲、普蠲或部分蠲免等形式，豁免地方钱粮，在一定程度上减轻老百姓的负担。

在赋役征收环节中，推行三联票法、四联票法、滚单法；停止使用靡费无益的序册、赤历册等；让花户，即纳税户，到设在城乡指定交纳赋税的地点，进行“自封投柜”，以防止官吏、书手等徇私舞弊、滥派加征，为害乡里。

耕种图景

滋生人丁，永不加赋。康熙五十一年（1712年）二月，康熙帝更推出一项重要举措，即“滋生人丁，永不加赋”。

这项举措，是康熙帝鉴于清王朝建立六十余年以来，清廷的统治已经相当稳定，社会经济呈现上升发展态势，国库收入充实，户口日益增加，在长期鼓励垦荒政策引导下，土地开发基本上没有太大增长空间。

如此情形，在康熙帝看来，已没有继续增加钱粮的必要，而他想要搞清楚的，是各省编审人丁增长的实际数字。所以，二月二十九日，他在对大学士、九卿等的上谕中强调：“将直隶各省见今征收钱粮册内有名人丁，永为定数，嗣后所生人丁，免其加增钱粮，但将实数另造清册具报，岂特有益于民，亦一盛事也！”

不久，大学士、九卿遵旨议奏：“嗣后编审人丁，据康熙五十年征粮丁册，定为常额。其新增者，谓之盛世滋生人丁，永不加赋。”

从此，清廷遂以康熙五十年（1711年）的丁数2462.1334万口为基准，将丁银征收固定为三百三十五万余两。

值得注意的是，所谓“丁数”，有其特定的内涵，何炳棣教授在《明初以降人口及其相关问题》中辨析道：“自16世纪或者更早之时起，丁已替代户、口而成为登记数字中的核心部分”，“清政府知道户口编审早已陈旧失效，因此不得不以编审丁口来代替”，但自“顺治八年至乾隆五年（1651—1740年）的丁数从来不代表人口”，也就是说，“丁统计数既不是人口数，也不是户数或纳税的成年男子数，而只不过是赋税单位”。

不过，“盛世滋生人丁，永不加赋”在实行中也遇到了问题。按照清廷规定，凡编审人丁，“六十以上开除，十六以上添注”。那么，出现固定丁额不足的情况时，该如何处理？

为解决这个矛盾，户部于康熙五十五年（1716年）制定了一个擦除、擦补的办法。规定：除按地派丁外，凡是按人派丁的，如果一户开除一丁、新添一丁，就以新添之丁抵补开除之丁；而如果一户开除二、三丁，不够抵补，就以亲族丁多的抵补；再不足，则以同甲同图粮多的顶补。直到原额平衡后，其余新增人丁，才属于“永不加赋”的范围。

李华教授在《清朝前期赋役制度的改革》一文中指出：康熙帝“滋生人丁，永不加赋”的举措，“对无地少地的劳动人民有一定的好处。在当时的情况下，地主阶级田多丁少（或因‘优免’，根本不纳丁税），劳动人民丁多地少（或根本没有土地）。这一种赋役制度的改革，如果确能认真执行的话，尽管劳动人民的丁额负担并没有减轻，但丁税有了相对固定，从而免于到处逃亡，生活得到一定程度的安定。从康熙朝统治者来说，实行这一改革，其目的是把劳动人民重新吸引到大片未开垦的荒地上来，不但澄清了户口，同时也增加了田赋收入”。

当然，从实质上看，“滋生人丁，永不加赋”并没能从根本上触动大土地拥有者的利益。

清人吴振棫曾强调：“滋生丁既永不加赋，而额丁子孙多寡不同。或数十百丁承纳一丁；其故绝者，或一丁承一二十丁；或无其户，势难完纳。”所以，田赋、丁银分征造成的矛盾，仍然十分严重。

《盛世滋生图》

这一矛盾，不仅普遍存在于各省之间，即使同一省内的各府或各县之间，甚至一县之内，也很不平衡。其结果，“在民有苦乐不均之叹，在官有征收不力之参，官民交累”。

清初以来赋役不均、苦乐不均的难题，成为制约社会发展的一大瓶颈；而如何妥善处理地、丁之间的矛盾，则成为走出困境的一条重要出路。

地、丁合一，摊丁入亩。据《清朝文献通考》记载，各省征收丁银，在形式上并不尽同：“有分三等九则者，有一条鞭征者，有丁随地派者，有丁随丁派者。”

这表明，地、丁合一已在部分地区开始实行。

地方上一些官员针对赋役不均进行的变通摸索，更使这一趋势得到了推进。

如江苏吴县知县雷挺，于顺治十三年（1656年）提出“田均而役亦均”的办法；江苏巡抚韩世琦鉴于苏州、松江二府“田归不役之家，役累无田之户”的弊端，于康熙元年（1662年）提出“均田均役”法，五年（1666年）奉旨实行；康熙十三年（1674年），江苏布政使慕天颜针对苏州、松江、杭州、嘉兴四府赋役繁重的情况，也主张实行“均田均役”法，并具体制定了一套实施方案，即《征收条约》。

与“均田均役”法不同，直隶乐亭县知县于成龙认为，赋役不均的根本原因在于“田与丁分”。所以，他于康熙二十年（1681年）提出“均田均丁”法。湖南安乡县也采用了类似的思路，部分推行了“人丁随粮摊”举措。

其他像河南、四川、湖南、湖北等省，也有一些州县于康熙五十一年（1712年）以前，开始筹划或实行摊丁入地。

一时间，“善变法者，不若并丁之名而去之，条目归于一，人既易知而事不繁，何用巧立诸科以滋文案”的认识，成为一种趋向。

尽管以上变通摸索有的没能实施，有的仅在小范围内尝试，甚至在实行过程中遇到种种阻挠和羁绊，但坚冰一旦有裂缝，其融化之势就很难阻挡了。

基于这样一种趋势，康熙五十五年（1716年），山东道监察御史董之燧率先上疏，提出“确查各县地亩若干，统计地丁、人丁之银若干，按亩均派”的意见，呼吁在全国实行摊丁入亩。在他看来，这种办法的可行性在于：对有地者来说，“所加无多，不为苦”；而对无地者来说，则可以“免赔累”。

董之燧的呼吁应该说顺应了形势发展的需要，但户部却以“各省州县地亩人丁，原有不同，随地制宜，相沿已久，未便更张”为由，否定了他的建议。

但耐人寻味的是，户部尽管否定了董之燧的建议，却在这一年批准“广东所属丁银，就各州县地亩，分摊征收”，分摊的标准为：每地银一两，均摊丁银一钱、六厘、四毫不等。

随后，四川也成为摊丁入亩的试点省份。

雍正继位后，一些大臣纷纷上奏，吁请实行摊丁入亩。他们的理由是：“总使丁不离地，地即有丁，既免贫富不均之叹，亦免逃亡转赔之苦，更免吏胥贿嘱之弊，有裨国计，有便民生。”

对大臣们的吁请，雍正一开始是比较犹豫的。

雍正元年（1723年）六月初八，当山东巡抚黄炳奏请援照浙江省之例“按地摊丁，以苏积困”时，雍正不仅没答应他的请求，而且予以严厉批评，声称：“此等大事，岂是如此草率乱举的。”认为：“此等事外之事，不必搜寻。”并告诫说：“你要着实小心留心地方，再有一点差误，王法三尺，断不容也。”

七月十二日，刚上任不到五个月的直隶巡抚李维钧，也上疏请求将所属“丁银摊入田粮征收”。雍正批示道：“此事略早了些，更张之事在丰年举行好，候部议来再定。”而当李维钧八月初六进京陛见时，雍正再次当面对他说：“摊丁千古更张之事，你才做巡抚，不要轻举。”

不过，雍正也并非对摊丁入亩一事不关注，只是在等待时机或契机。

九月初八，户部对李维钧的上疏做出答复，认为“应如所请，于雍正二年（1724年）为始，将丁银均摊地粮之内，造册征收”。

此时，雍正还没明确表态，而是下令让九卿、詹事、科道对此事再进行商议。

九月二十二日，九卿提出商议意见：“应令该抚确查各州县田土，因地制宜，作何摊入田亩之处，分别定例，庶使无地穷民免纳丁银之苦，有地穷民无加纳丁银之累。”

雍正对九卿提出的意见很不满意，认为他们依违瞻顾，只想迎合自己，并没真正据理详议。而且，就事情的处理来说，九卿延迟一天，内而六部、八旗，外而各省，都会因此迟延。

显然，从雍正的训斥来看，九卿虽然意在揣摩上意，但并没真正体会到雍正令他们再度商议的真实意图。如果他们能明确支持户部的意见，雍正也就不用再费口舌了。

经过这番反复，雍正最后明确表态说：“著仍照户部议行。”

这样，雍正元年（1723年）九月二十二日，便成为历史上一个关键性的日子。

全国范围的重大赋役改革，就此拉开序幕。

李维钧请求实行摊丁入亩，虽然主要针对直隶一省赋役不均的情形而发，但其他各省也存在同样的问题。所以，当李维钧的请求得到雍正批准后，各省也都纷纷效仿，先后上疏请求实行摊丁入亩。

除广东、四川两省外，直隶、福建于雍正二年（1724年），山东于三年（1725年），云南、河南、陕西、浙江、甘肃于四年（1726年），江苏、安徽、江西于五年（1727年），湖南、广西于六年（1728年），湖北于七年（1729年），也先后实行摊丁入亩，并迅速展开。个别省份实行得较晚，如山西开始于乾隆元年（1736年），而且直到光绪十年（1884年）才全部实行；贵州则开始于乾隆四十二年（1777年）。还有一个例外，即盛京，它没有实行摊丁入亩，原因在于户籍无定。

在实行摊丁入亩时，由于各省各地实际情况不同，地赋每两所摊丁银数是不一样的。最高的像湖南一些县，高达八钱六分一厘；福建部分地区也高达三钱一分二厘；少的则仅为一毫四丝。

之所以会出现这种多少不等的情况：一是各省、各府州县的地、丁比例不同；二是征收依据不一，有的省份以粮载丁，有的省份则按亩计算。另外，在制定摊丁方式时，有的省份以全省为单位，统一分摊；有的省份则以州县为单位，自行决定分摊比例。

大体来看，地多、丁少的，地亩分摊丁银率低；相反，地少、丁多的，分摊丁银率则高。

除山西等个别省份外，各省摊丁入亩虽然在实行过程中遇到了一定的阻力，但整体来说，进展得还是比较顺利的。

“摊丁入亩”在雍正朝全面推行，尽管受历史条件的限制，存在不少缺陷和漏洞，然而，其积极意义不容忽视。

冯尔康教授在《雍正帝》一书中评价道：分别征收人口税和财产税，是中国赋役史上的一贯做法；而且人口税的徭役很重，在历史上常常成为农民造反的根由或爆发点。为此，历代王朝不断进行改革。

雍正帝的摊丁入亩制度，是全面实现人丁徭役税从土地税征收的制度，使得人口税与财产税合一。于是，无地人口，不再有人口税的徭役负担；有田产的民户增加了土地税额。所以，摊丁入亩实质上是政府从人口税、财产税分征转变为征收单一的财产税。摊丁入亩，对于政府讲，并没有减少税收；而对百姓讲，没有名义上的人口税了。这是赋役制度前所未有的革新，是继承唐朝、明朝的改革，又是历史上所有改革家所未能想象、未能做到的赋役合一。

从顺治朝整顿赋役制度，到康熙、雍正朝尝试变通、推行摊丁入亩的进程来看，尽管没能根本改变历史的积弊，但多少缓和了丁粮分征、丁役不均、放富差贫的社会不公现象，使老百姓的沉重负担有所减轻、人身依附也相对松弛。总的来说，摊丁入亩的普遍实行，收到了抑富、益贫、利国的效果。

清王朝之所以在乾隆时能达到发展高峰，与摊丁入亩的普遍推行有很大关系。

清初学者黄宗羲曾感叹：“斯民之苦暴税久矣，有积累莫返之害，有所税非所出之害，有田土无等第之害。”

黄宗羲的反思，在一定程度上揭示了清王朝统治的症结所在。但问题是，如果国家的政体不改变，当政者不从根本上解决老百姓的土地问题、制定合理的税收制度等，那么，老百姓苦于暴税的命运就难以得到实质性的扭转，所谓民生，也就只能成为一纸空谈。

战国时期的孟子，说过这样一番话：“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。得其心有道，所欲与之、聚之，所恶勿施尔也。”民心向背，怎能不高度重视！