10.3 农村闲置的宅基地
2020年夏天，我带着团队到山西省吕梁市进行农村调研，调研的重点是农村闲置宅基地的有效利用。
先说说调研的背景吧。
当前中国农村出现的情况是，人越来越少，地越占越多。具体来说，在城市化进程中，农村人口持续流出，2000年至2018年，农村常住人口由8.08亿缩减至5.64亿，村落数量也从353.7万个减至245.2万个。然而，农村年末实有住宅建筑面积却从195.2亿平方米增加至252.2亿平方米。(7)另根据《中国农村发展报告》，2001年至2011年，以宅基地为主的农村建设用地增加了3 045万亩。(8)
由于在城市这边让外来人口市民化的决心不彻底，在农村那边又缺乏有效的宅基地退出机制，大量已经成为城市常住人口的外出务工人员仍然占有农村宅基地，甚至还在用打工的辛苦钱在农村老家造房子，但造好后却又大量闲置。根据中国科学院地理科学与资源研究所的测算，全国空置宅基地约为1.14亿亩，空置率高达40%，土地利用效率极低。这还是2011年的数据。(9)
2021年，有关部门发布了第三次全国国土调查的主要数据。其中有一组数据非常值得细品：“城镇村及工矿用地3 530.64万公顷。其中，城市用地522.19万公顷，占14.79%；建制镇用地512.93万公顷，占14.53%；村庄用地2 193.56万公顷，占62.13%。”(10)这组数据表明，在当前的中国，包括建制镇在内的城镇地区建设用地仅仅不到村庄用地一半（仅47.19%）。未来随着城市化的推进，农村必然大量出现村庄用地闲置。
农村大量青壮年劳动力外出务工，长期在城市居住，是宅基地闲置的主要原因。部分较为富裕的村民因为考虑到子女的教育和就业，甚至已经在城市买房定居。根据《2019年农民工监测调查报告》，全国外出农民工1.74亿，其中年末在城镇居住的进城农民工1.35亿，占比77.5%。(11)这些外出务工村民极少回农村居住，村内房屋空置。
以我们调研的山西省吕梁市为例。吕梁市作为“资源型城市”，人口大量流出，“空心村”“空巢户”大量出现。据不完全统计，全市约一半以上自然村常住人口不及户籍人口的30%。农村人口外流，也出现大量宅基地闲置状况。目前，吕梁市共有宅基地90万宗，占地73万亩，户均0.8亩，占所有建设用地总面积的40.5%。这里要敲一下黑板，40.5%意味着什么？意味着在推进城镇化的进程中，由于城市的人口密度比农村更大，即使城镇化占用了一些农业用地，但农民进城后其闲置的宅基地如果复耕为农业用地，农业用地总量就反而是增加的。
农村宅基地出现越来越多的闲置，当下的宅基地正式制度规定，宅基地只能在同村村民之间转让。问题是，在那些人口大量流出的地方，如果我家已经搬走，不准备回去了，同村村民也在离开，谁来接手我家的宅基地呢？
有地方人口在流出，就有地方人口在流入。所以，要想办法让闲置的宅基地得到“跨地区”的有效利用，这就要动脑筋了。
农村是个很大的概念，我们的调研就是要回到实践中去，看看地理区位、资源条件、产业基础不同的农村，宅基地有效利用的问题和出路有何不同。
位于城市近郊的宅基地
事实上，有一部分在城乡接合部的农村，已经在城市扩张中成为城市的一部分。未来，在具有城市化潜力的城市近郊地带，宅基地使用权应当可以进入城乡统一的建设用地交易市场，实现自由出租、交易和抵押。老家在农村的读者，可以看看老家的人口是流入的还是流出的，判断一下当地的城市是不是还有扩张的余地，以及老家离市中心有多远，大概可以知道自家宅基地被拆迁的可能性。
另有一部分农村地区，虽然到城市还有一定距离，但随着经济的发展，其经济功能也越来越融入城市，并未出现大规模人口流出，其土地迫切地需要流转起来。山西省吕梁市临县白文镇庙坪村，距离临县县城约19公里，位于湫水河边的平地上，交通便利，自然条件优越，属非贫困村。近年来，这里引进茶叶、大枣、玉米、饲料、食用菌等一系列农产品养殖及深加工企业和合作社，成立现代农业发展有限公司，现已成为全县最大的食用菌生产基地。庙坪村不仅以就近用工的方式解决了全村超过180户劳动力的就业问题，还吸引了邻近村庄村民来就业。
农业园区的生产经营活动需要大量土地，该村的农业用地已经基本完全流转，企业以每亩1 500元的年租金流转村内土地230亩，主要用于新型农业大棚等园区建设。同时，由于当地良好的产业支撑带动了村民就业，村民的日均工资可达60—100元。庙坪村村民外出务工比例相对较低，仅为30%—40%，该村宅基地整体利用率也相对较高，人口流出与宅基地闲置的矛盾不大。
拥有良好自然（或文化）禀赋的宅基地
在旅游或其他产业发展禀赋条件较好的地区，宅基地应实现可以灵活向集体经营性用地的转变，使得宅基地可通过自行经营、长租、入股等方式参与当地的产业发展。
吕梁市临县李家山村背靠中国历史文化名镇碛口古镇，该镇作为晋商发源地之一，享有“九曲黄河第一镇”的美誉，具有丰富的旅游资源，2017年已经实现70万人次的游客接待量。同时由于其独特的特色建筑、黄河景观、晋商文化等人文自然景观，还吸引了大量美术学院学生长期在此地居住写生。节假日尤其是春节期间游客众多，带来了较高的旅游和住宿需求，也使得许多因人口流出而空置的宅基地有了被重新使用的机会。
目前，该村的宅基地主要有三种流转或获取收益的途径。其一，村民将闲置房屋长期出租给当地的旅游公司，可获得2 000元/年的租金收入，一般长租合同的签订周期为20年或30年，但考虑到宅基地未来的升值空间，许多村民并未选择以此方式将宅基地长租出去。其二，村民可选择以资产入股的形式将闲置宅基地转让给旅游公司，并以股权分红的形式获取回报，该方式能够让村民获取当地旅游业发展持续向好的未来增值。其三，村民也可以选择自行经营农家乐，目前该村已经有10余户人家在自家房屋上改建农家乐。以上三种宅基地利用途径，无论自行经营还是长租或入股，都已经将原先闲置的宅基地转变成为事实上的经营性质建设用地。
处于偏远地区、地形特殊的宅基地
中国还有大量的农村地区地理位置非常偏远，而且位于山区，自然条件恶劣。
吕梁市临县车赶乡凤翅甲村就是这样一个位于山区的村落，村中人口大量流出。凤翅甲村常住人口不足100人，平均年龄大于62岁，有150多户、300多个窑洞长年无人居住。此外，由于自然条件限制，凤翅甲村的闲置宅基地主要为窑洞。这些空置的窑洞分布极为分散，且多在悬崖峭壁之间，导致窑洞的回收难度大，拆除难度大，复垦后利用率低。
与凤翅甲村相邻，同处一个乡的青家焉村也面临同样的情况。2019年，青家焉村实行了异地扶贫搬迁，搬迁34户86人之后，对符合拆除复垦条件的窑洞进行了拆除复垦，但仍有130余户269余孔窑洞长年空置。
对于位于偏远地区地形条件较差或特殊类型的宅基地，如果允许闲置宅基地转化为生态用地或其他用途农业用地，将相应产生的建设用地指标，有偿转让给地理条件较好的地区用于发展，那么人口流出地增加了农业用地或生态用地，人口流入地也相应增加了城市建设用地。这在实践中被称为城乡建设用地的“增减挂钩”，在全国层面农业用地和生态用地没有大的变化，同时，建设用地的使用换了个地方，土地资源的利用效率会大幅度提高。
在凤翅甲村，闲置的宅基地有少部分被转变为其他类型的农业用地或农业经营性用地。例如当地的产业扶贫项目包含一个年出栏生猪2300头的规模化养殖场，就是在原先闲置宅基地的基础上扩建而成的。此外，有些农户利用自己的闲置窑洞以及窑洞前的院子，或者转租的其他常年不在村内居住家庭的窑洞，改造成饲养鸡、鸭、鹅等家禽的饲养场，成为个体养殖户。
对于这一类转为其他农业用途的宅基地，只要是用于农业用途，就应该同样被视作是由建设用地转为了农业用地，应进行土地利用类型的变更，同时产生可流转的建设用地指标。这方面的政策突破对于种植业条件较差但养殖业条件相对较好的地区意义特别重大。
此外，一部分闲置宅基地（主要为处于悬崖峭壁之间位置偏僻的窑洞）由于常年无人问津，人为建筑痕迹已经逐渐消失，逐渐长出杂草，生出绿植，回归山林。这一特殊地形条件下的宅基地，复垦为耕地成本极高，且即使复垦为耕地后也很难满足农业耕作要求。对于这一类闲置宅基地，最好的解决办法是顺其自然进行生态恢复，满足一定要求后即产生建设用地指标，既不需要花费较多复垦成本，也自然增加了生态用地。
其实还不只是宅基地本身。在农村普遍存在的现象是，很多村庄宅基地周边的土地利用效率也极为低下，这些土地虽然仍在村庄建设用地范围内，但根据规定不属于宅基地，因此与宅基地相关的一些改革也无法应用在这些土地上。这部分“宅边地”规模较大，由于非常碎片化，在易地搬迁或农村集中居住过程中，可以通过适度提高居住密度，节约出大量建设用地。通过土地集约利用而产生的建设用地指标，应可以用于本地或异地的城市建设或产业用地，将极大地解放土地利用效率。
事实上，由于“宅边地”大量存在，农村建设用地低效利用的现象是普遍存在的，在经济发达地区，通过集中居住产生的建设用地指标，在本地用于产业发展，就可以产生大量经济价值。
“易地搬迁”政策下的宅基地
在农业社会，由于中国人口众多，很多自然条件恶劣的地方也住了人，放在当下，那些地方的扶贫方式就是把人搬出来。
吕梁市岚县土峪乡西土峪村段家舍小组就是易地扶贫搬迁的一个村庄。由于自然条件、社会经济现状等多种因素的制约，这里交通不便，信息闭塞，产业发展滞后，村民增收困难。许多村民外出打工，常年不在家居住，宅基地大量闲置。2016年以来该村实施了整村搬迁，易地移民搬迁总户数100户、317人。宅基地复垦总规模87.6亩，复垦后可新增耕地77.8亩，相应产生的建设用地指标全部用于交易。
除了易地扶贫搬迁之外，在农村地区，随着人口持续下降，有必要进行“合村并居”，集中提供公共服务和行政管理，提高效率和质量。事实上，这个过程一直在进行，根据国家统计局提供的村居名单，全国的村居数量从2009年的70万个已经减少到了2018年的66.6万个。(12)合村并居可以带来农村居住条件的改善，还可以因居住密度提高而节约出建设用地指标用于跨地区的流转。
例如，成都市福洪镇，地处龙泉山旅游区腹地，距成都市中心城区19公里，处于成都半小时经济圈内。在这里，以民营的和盛公司为投资主体，通过市场化的运作方式，将“人地挂钩”的理念与城乡建设用地增减挂钩的运作思路相结合，在农民自愿的基础上，对破旧农房及宅基地进行拆除和复垦还耕，并到规划的聚居点集中修建住房，妥善安置农民。将通过土地综合整治节余的建设用地指标用于新的聚居点，推动第二、第三产业发展，其中一部分用于休闲农业与观光旅游等项目建设。
不过，农村地区的合村并居不能操之过急，必须以当地外出务工人员在就业地安居乐业、可享受公共服务和社会保障为前提，而且要在合村并居中遵循农民自愿且有偿的原则。在有些地方，农民仍然生活在当地，并且以务农为主要职业，但地方政府却在此时强推合村并居，引起了民众的不满。然而，在全国发展的大格局之下，不能因为少数地区强行推进合村并居的负面影响，就在整体上否定合村并居的合理性。
讲完这些，想对老家在农村的朋友说几句话。城市化进程，伴随着农村人口持续减少，这是经济发展和人们“用脚投票”的结果。每个人的决策都需要在这个进程中优化。有的人选择进城，有的人选择当农民，或者人在老家经营民宿，直到老去。但从趋势上来看，留在农村的人口数量是逐渐减少的。
今天在城市里辛苦打拼的打工人，要好好想想未来，是不是要回农村老家造房子。未来随着改革的推进，城市里的公共服务和社会保障将越来越多地覆盖到外来人口，定居城市的人会越来越多。这意味着什么呢？对于绝大多数人来说，可能你今天回老家造的房子，若干年之后，还是空置的，除非你坚定地准备回到农村老家。但是，在城市化的大趋势之下，你要想明白，在绝大多数情况下，即使你最后回到农村老家，你当年的小伙伴们可能已经选择了离开。
想明白了，无怨无悔就好。