10.5 城市收缩,规划扩张?
先抛出一个事实,一定出乎很多人的意料:中国大约有三分之一的城市出现了人口收缩,但全国的城市几乎都在做扩张性的规划。
不仅农村地区人口在减少,不少城市的人口也在减少。具体来说,根据清华大学龙瀛测算的数据,在2000—2010年这个人口普查周期,653个行政市(县级以上)中,有180个出现了人口减少;在39 007个镇一级行政单位里,有19 822个出现人口减少。我们自己看了一下2010—2020年这个人口普查周期的情况,在有数据的357个市级单位,人口增长的有201个,人口减少的有156个。有意思的是,如果我们看其中有区(县)的276个城市,中心城区(市辖区)人口增长的超过80%。(19)
但龙教授同时指出了一个很少为外界所知的事实:几乎每一个城市都在以增长的人口和扩张的城市面积进行规划。遗憾的是,人口不会因为规划的增长而增长,结果通常是规划落空。更严重的是,新城建好了,人还是走了。
那么,何以城市收缩、规划扩张?
因为地方政府的政绩是以它的GDP增长、招商引资和税收的最大化为衡量标准的,城市人口收缩会与这个目标相悖,如果人口收缩阻止不了,那为了GDP,只能加大投资,问中央要补贴,要建设用地指标,造新城。对此,很多规划师也无奈。
但也不能把板子全打在地方政府身上。事实上,虽然世界各国都有大量城市出现人口收缩,相应的城市规划也会是收缩型的规划,但在中国语境里,收缩城市会被加上“衰败”之类的修饰,人们在弄明白收缩城市的原因之前,总是先想着如何去扭转这个趋势。
同样是因为对于总量的关注,全球化趋势之下的经济和人口空间分布调整,常常带来对于特定区域整体上衰落的担忧。
一段时间以来,中国经济的南北差距成为热议的话题。细心的学者发现,以前,中国经济的区域间差距主要体现为东中西差别,而近些年来,似乎南北差距逐渐浮现,成为“区域间平衡发展”新的担忧。
这场对于南北差距的讨论在2020年的下半年达到了高潮。根据统计数据,2020年中国GDP总量排名前十的城市分别是上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、杭州、武汉和南京,天津首次掉出前十席位,排名第11,北京成为唯一一个留在前十榜单里的北方城市。而在1978年,排名前十的城市有六个在北方。对此,“北方失守”“中国迎来大南方时代”的声音层出不穷。
首先需要开宗明义,任何有关发展的指标,比如差距、平衡等,人均指标才是关键。
在国家层面,之所以常常关注GDP总量指标,那是因为,在国家层面人口的数量是稳定的,因此总量指标和人均指标是一致的。
但是在一个国家的内部,地区之间人口是可以流动的。这时,对于区域经济发展的关注点,应该更加着重于人均,这才是代表发展水平的指标。
不管是以前的东中西差距,还是现在备受关注的南北差距,人们所讲的差距,其实常常是指总量差距。那么问题来了,地区之间经济发展总量存在差距,不恰恰是反映了地区之间的比较优势差异吗?在全球化的大背景下,东中西差距和南北差距在本质上有一个共同的原因,那就是,20世纪90年代中期之后,中国经济全面向世界开放。只要海运仍是国际贸易最为便宜的运输方式,那么相对来讲,东南沿海(尤其是长三角和珠三角地区)就是发展出口导向型制造业的首选之地,因为这里有中国最好的港口条件。
如果换成人均GDP差距,图10.3表明,改革开放之初,北方人均GDP是大幅度领先南方的,改革开放后,南方只不过是在追赶北方,差距逐渐缩小,直到反超。
注:数据根据CEIC数据库国家统计局数据计算得到。沿海地区包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、广西、海南,其他省市为内陆地区。北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆,其他省市为南方地区(20)。沿江沿海港口城市包括:珠江流域的广州、佛山、深圳、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆;长江流域的武汉、鄂州、黄石、黄冈、九江、安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇江、扬州、泰州、南通、上海、宁波、舟山。
图10.3 分地区人均GDP差异
那么,港口条件的差异对于解释南北差距到底有多重要呢?我们将长江中下游(武汉以东)沿岸城市以及长江、珠江入海口附近海港城市从沿海或南方样本中去掉,发现内陆—沿海间和北方—南方间的人均GDP比值均明显上升,说明沿海和南方地区的人均GDP高,在很大程度上是沿长江和沿海港口城市导致的。考虑到这一点,所谓内陆—沿海差距和南北差距都被严重夸大了。
从数据上来看,其实,直到近年,如果在不包括上述港口城市的情况下,南北人均GDP之比大致为1,而内陆—沿海的人均GDP差距也处在缩小的趋势中。
当然,我之所以强调地理因素对于区域经济发展的影响,不是说人们所说的北方存在的其他问题就不重要。比如,绝大多数的人可能都会同意,整体上来说,北方城市的市场经济发育程度不如南方,计划经济色彩比较重,营商环境不够好。既然意识到这些问题存在,去改就好了。近年来,不少来自市场经济发育较好地区的干部被调往北方,的确给北方带去了新的风貌。
但是,正如我在前文已经讲到的,当下的我们正处在中国历史上第三次城市体系大变迁过程中,这次变迁是由中国经济加入全球化带来的。在解释区域经济总量变化的时候,和地理的因素相比,其他因素可以说都是小巫见大巫。
那么,地区间经济发展差距的缩小,会出现吗?
发展差距的缩小,往往也被经济学家称为“收敛”,而这个词又经常与“产业转移”“腾笼换鸟”“雁型模式”这些词联系在一起。这几个词的本质都是一样的,就是把发达地区的产业向欠发达地区搬迁。那么地区之间经济发展的收敛,真的只有这一条路吗?
要回答这个问题,就需要从“收敛”的含义开始说起。收敛(convergence)这个词最早是在经济增长理论中使用的。它的意思是说,在发达国家出现资本边际回报递减,而在发展中国家有大量劳动力,于是,资本会从发达国家向发展中国家转移,寻求更高的回报。而发展中国家则借助于自己劳动力丰富的比较优势,逐渐实现人均收入水平的提高,对发达国家进行追赶。
请千万注意,上面这样的理论,讲的是不同国家之间的收敛。在讨论国家之间问题的时候,最重要的一个前提条件就是劳动力不能在国家间进行自由流动。如果这个条件被打破的话,那么要实现国家之间人均收入的收敛,简直太容易了,那就是穷国向富国移民。当然,这只是说说,实际上是做不到的。
发展经济学中的“雁型模式”和“产业梯度转移”,也是建立在劳动力不能跨国流动的前提之上的。比如说在东亚地区,当日本出现生产成本上升的时候,产业就会从日本转移到韩国和中国台湾地区,后来又转移到中国大陆。读者不妨想一想,像日本这样的国家,如果没有对外来移民的限制的话,那么,当其劳动成本上升的时候,还需要把企业往外搬吗?不,只需要把发展中国家和地区的劳动力搬到日本就行了,直到发达国家出现人口容纳力的自然局限。
但是,在一个国家内部原本是不应该有“雁型模式”这样的概念的,因为在国家内部地区之间,人口应该可以自由流动。在追求地区之间平衡发展的时候,就需要考虑,是让人更加自由地流动到条件更好、收入更高的地方去,还是在人口流动存在制度障碍的时候,把产业向欠发达地区搬迁,即所谓的“产业转移”。
当然,在理想的状态下,人口的流动和产业的转移是同时发生的。只要土地资源是稀缺的,即使所有制度障碍全部取消,发达地区的土地和劳动成本最终还是会上升,这时,一部分企业会在雁型模式之下,转移到其他收入更低的国家,而有一部分企业则会向内地转移。
中国人口的跨地区流动远远跟不上市场力量主导的产业集聚。在这种情况下,如果要实现地区之间人均收入的收敛,本应以促进劳动力更为自由地流动为手段。遗憾的是,由于社会各界没有理解区域经济发展的一些基本规律,把经济在少数地区的集聚误解为区域间发展的不平衡。甚至全球普遍存在的集聚效应也被污名化为“虹吸效应”,造成了社会各界普遍反感产业向少数地区的集中。于是,长期以来,在政策上便对较发达地区采取抑制措施(比如收紧建设用地指标),试图“倒逼”企业转移向内地,同时,用行政力量去推动产业转移。
但是,产业转移真的发生了吗?真的起到了促进地区间平衡增长的效果吗?恐怕未必。沿海地区向内地的产业转移,并没有全面发生,而只是发生在局部的地区和产业。在向中西部的产业转移中,有的是有道理的,因为这些产业并不依赖于海运进行贸易。另外一些就难说了,有些欠发达地区以牺牲环境为代价,吸引污染型的产业来实现短期的GDP增长,恐怕也只是一时的GDP数字比较好看。
通过提高沿海地区的成本来“倒逼”产业向内地转移,往往是一厢情愿。作为一个外向型经济,中国面临的是国际竞争,沿海地区成本上升,企业转到内陆地区成本会更高,那么,你能看到的是,企业被“倒逼”去了东南亚。
发展是一个综合概念,地方经济最重要的不是GDP总量,而是人均GDP。除了经济指标以外,从发展的综合角度来讲,还应考虑健康、教育、环境、收入差距等各个方面。发展是否平衡,关键不是看地区之间GDP总量的差距,而要看人均GDP等指标的差距。
随着人口自由流动的体制性障碍逐步破除,在人均GDP这个指标上,中国各地区的差距其实正在慢慢缩小。让我们来比较一下中、美、日三个国家是如何“在集聚中走向平衡”的。请看图10.4。
注:gini_GDP、gini_popu、gini_perGDP分别代表当年地区GDP、人口总数和人均GDP的基尼系数。美国大都市统计区数量为384个,数据来自美国经济分析局官网;日本都府道县数量为47个,数据来自日本统计局官网;为保证中国不同年份的基尼系数可比,笔者在计算时只考虑在2000—2016年连续存在的城市,共包括235个地级及以上城市,数据来自历年《中国城市统计年鉴》。
图10.4 美、日、中历年地区GDP、人口总数和人均GDP基尼系数变化情况
先看美国,它的地区间GDP规模和人口规模差距都非常大,但有趣的是,这两个规模的差距非常相近。换句话说,其经济和人口的高度集中是同步的,于是,在人均GDP这个指标上,地区之间的差距非常小,可以说实现了高度平衡发展。
日本的地区间GDP规模和人口规模差距虽然略低于美国,但两个差距其实也都非常大,显示出经济和人口的高度集聚状态。也就是说,日本的经济和人口也是同步集中的,于是,在人均GDP这个指标上,地区之间的差距也非常小,和美国一样实现了地区间平衡发展。
再来看中国。中国的城市间GDP规模差距(经济集聚程度)大致与日本相当,但远低于美国,因此,在总量这个意义上,中国地区间发展是更“平衡”的。但是,中国的城市间人口规模差距(人口集聚程度)却低于日本,更是远低于美国。
从中国自身来看,城市间人口规模差距(人口集聚程度)明显低于GDP规模差距(经济集聚程度),所以,总量上的“平衡”,结果却是更大的地区间人均GDP差距。好消息是,中国在城市间GDP规模差距变化不大的情况下,人口规模差距在缓慢上升,人均GDP差距反而有所缩小。
总结一下,与美、日两个发达国家相比,中国的城市间经济和人口的空间布局其实是比较分散的,人均GDP差距更大。但中国正处于“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”的道路上。