10.5　城市收缩，规划扩张？

先抛出一个事实，一定出乎很多人的意料：中国大约有三分之一的城市出现了人口收缩，但全国的城市几乎都在做扩张性的规划。

不仅农村地区人口在减少，不少城市的人口也在减少。具体来说，根据清华大学龙瀛测算的数据，在2000—2010年这个人口普查周期，653个行政市（县级以上）中，有180个出现了人口减少；在39 007个镇一级行政单位里，有19 822个出现人口减少。我们自己看了一下2010—2020年这个人口普查周期的情况，在有数据的357个市级单位，人口增长的有201个，人口减少的有156个。有意思的是，如果我们看其中有区（县）的276个城市，中心城区（市辖区）人口增长的超过80%。(19)

但龙教授同时指出了一个很少为外界所知的事实：几乎每一个城市都在以增长的人口和扩张的城市面积进行规划。遗憾的是，人口不会因为规划的增长而增长，结果通常是规划落空。更严重的是，新城建好了，人还是走了。

那么，何以城市收缩、规划扩张？

因为地方政府的政绩是以它的GDP增长、招商引资和税收的最大化为衡量标准的，城市人口收缩会与这个目标相悖，如果人口收缩阻止不了，那为了GDP，只能加大投资，问中央要补贴，要建设用地指标，造新城。对此，很多规划师也无奈。

但也不能把板子全打在地方政府身上。事实上，虽然世界各国都有大量城市出现人口收缩，相应的城市规划也会是收缩型的规划，但在中国语境里，收缩城市会被加上“衰败”之类的修饰，人们在弄明白收缩城市的原因之前，总是先想着如何去扭转这个趋势。

同样是因为对于总量的关注，全球化趋势之下的经济和人口空间分布调整，常常带来对于特定区域整体上衰落的担忧。

一段时间以来，中国经济的南北差距成为热议的话题。细心的学者发现，以前，中国经济的区域间差距主要体现为东中西差别，而近些年来，似乎南北差距逐渐浮现，成为“区域间平衡发展”新的担忧。

这场对于南北差距的讨论在2020年的下半年达到了高潮。根据统计数据，2020年中国GDP总量排名前十的城市分别是上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、杭州、武汉和南京，天津首次掉出前十席位，排名第11，北京成为唯一一个留在前十榜单里的北方城市。而在1978年，排名前十的城市有六个在北方。对此，“北方失守”“中国迎来大南方时代”的声音层出不穷。

首先需要开宗明义，任何有关发展的指标，比如差距、平衡等，人均指标才是关键。

在国家层面，之所以常常关注GDP总量指标，那是因为，在国家层面人口的数量是稳定的，因此总量指标和人均指标是一致的。

但是在一个国家的内部，地区之间人口是可以流动的。这时，对于区域经济发展的关注点，应该更加着重于人均，这才是代表发展水平的指标。

不管是以前的东中西差距，还是现在备受关注的南北差距，人们所讲的差距，其实常常是指总量差距。那么问题来了，地区之间经济发展总量存在差距，不恰恰是反映了地区之间的比较优势差异吗？在全球化的大背景下，东中西差距和南北差距在本质上有一个共同的原因，那就是，20世纪90年代中期之后，中国经济全面向世界开放。只要海运仍是国际贸易最为便宜的运输方式，那么相对来讲，东南沿海（尤其是长三角和珠三角地区）就是发展出口导向型制造业的首选之地，因为这里有中国最好的港口条件。

如果换成人均GDP差距，图10.3表明，改革开放之初，北方人均GDP是大幅度领先南方的，改革开放后，南方只不过是在追赶北方，差距逐渐缩小，直到反超。

注：数据根据CEIC数据库国家统计局数据计算得到。沿海地区包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、广西、海南，其他省市为内陆地区。北方地区包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，其他省市为南方地区(20)。沿江沿海港口城市包括：珠江流域的广州、佛山、深圳、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆；长江流域的武汉、鄂州、黄石、黄冈、九江、安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山、南京、镇江、扬州、泰州、南通、上海、宁波、舟山。

图10.3　分地区人均GDP差异

那么，港口条件的差异对于解释南北差距到底有多重要呢？我们将长江中下游（武汉以东）沿岸城市以及长江、珠江入海口附近海港城市从沿海或南方样本中去掉，发现内陆—沿海间和北方—南方间的人均GDP比值均明显上升，说明沿海和南方地区的人均GDP高，在很大程度上是沿长江和沿海港口城市导致的。考虑到这一点，所谓内陆—沿海差距和南北差距都被严重夸大了。

从数据上来看，其实，直到近年，如果在不包括上述港口城市的情况下，南北人均GDP之比大致为1，而内陆—沿海的人均GDP差距也处在缩小的趋势中。

当然，我之所以强调地理因素对于区域经济发展的影响，不是说人们所说的北方存在的其他问题就不重要。比如，绝大多数的人可能都会同意，整体上来说，北方城市的市场经济发育程度不如南方，计划经济色彩比较重，营商环境不够好。既然意识到这些问题存在，去改就好了。近年来，不少来自市场经济发育较好地区的干部被调往北方，的确给北方带去了新的风貌。

但是，正如我在前文已经讲到的，当下的我们正处在中国历史上第三次城市体系大变迁过程中，这次变迁是由中国经济加入全球化带来的。在解释区域经济总量变化的时候，和地理的因素相比，其他因素可以说都是小巫见大巫。

那么，地区间经济发展差距的缩小，会出现吗？

发展差距的缩小，往往也被经济学家称为“收敛”，而这个词又经常与“产业转移”“腾笼换鸟”“雁型模式”这些词联系在一起。这几个词的本质都是一样的，就是把发达地区的产业向欠发达地区搬迁。那么地区之间经济发展的收敛，真的只有这一条路吗？

要回答这个问题，就需要从“收敛”的含义开始说起。收敛（convergence）这个词最早是在经济增长理论中使用的。它的意思是说，在发达国家出现资本边际回报递减，而在发展中国家有大量劳动力，于是，资本会从发达国家向发展中国家转移，寻求更高的回报。而发展中国家则借助于自己劳动力丰富的比较优势，逐渐实现人均收入水平的提高，对发达国家进行追赶。

请千万注意，上面这样的理论，讲的是不同国家之间的收敛。在讨论国家之间问题的时候，最重要的一个前提条件就是劳动力不能在国家间进行自由流动。如果这个条件被打破的话，那么要实现国家之间人均收入的收敛，简直太容易了，那就是穷国向富国移民。当然，这只是说说，实际上是做不到的。

发展经济学中的“雁型模式”和“产业梯度转移”，也是建立在劳动力不能跨国流动的前提之上的。比如说在东亚地区，当日本出现生产成本上升的时候，产业就会从日本转移到韩国和中国台湾地区，后来又转移到中国大陆。读者不妨想一想，像日本这样的国家，如果没有对外来移民的限制的话，那么，当其劳动成本上升的时候，还需要把企业往外搬吗？不，只需要把发展中国家和地区的劳动力搬到日本就行了，直到发达国家出现人口容纳力的自然局限。

但是，在一个国家内部原本是不应该有“雁型模式”这样的概念的，因为在国家内部地区之间，人口应该可以自由流动。在追求地区之间平衡发展的时候，就需要考虑，是让人更加自由地流动到条件更好、收入更高的地方去，还是在人口流动存在制度障碍的时候，把产业向欠发达地区搬迁，即所谓的“产业转移”。

当然，在理想的状态下，人口的流动和产业的转移是同时发生的。只要土地资源是稀缺的，即使所有制度障碍全部取消，发达地区的土地和劳动成本最终还是会上升，这时，一部分企业会在雁型模式之下，转移到其他收入更低的国家，而有一部分企业则会向内地转移。

中国人口的跨地区流动远远跟不上市场力量主导的产业集聚。在这种情况下，如果要实现地区之间人均收入的收敛，本应以促进劳动力更为自由地流动为手段。遗憾的是，由于社会各界没有理解区域经济发展的一些基本规律，把经济在少数地区的集聚误解为区域间发展的不平衡。甚至全球普遍存在的集聚效应也被污名化为“虹吸效应”，造成了社会各界普遍反感产业向少数地区的集中。于是，长期以来，在政策上便对较发达地区采取抑制措施（比如收紧建设用地指标），试图“倒逼”企业转移向内地，同时，用行政力量去推动产业转移。

但是，产业转移真的发生了吗？真的起到了促进地区间平衡增长的效果吗？恐怕未必。沿海地区向内地的产业转移，并没有全面发生，而只是发生在局部的地区和产业。在向中西部的产业转移中，有的是有道理的，因为这些产业并不依赖于海运进行贸易。另外一些就难说了，有些欠发达地区以牺牲环境为代价，吸引污染型的产业来实现短期的GDP增长，恐怕也只是一时的GDP数字比较好看。

通过提高沿海地区的成本来“倒逼”产业向内地转移，往往是一厢情愿。作为一个外向型经济，中国面临的是国际竞争，沿海地区成本上升，企业转到内陆地区成本会更高，那么，你能看到的是，企业被“倒逼”去了东南亚。

发展是一个综合概念，地方经济最重要的不是GDP总量，而是人均GDP。除了经济指标以外，从发展的综合角度来讲，还应考虑健康、教育、环境、收入差距等各个方面。发展是否平衡，关键不是看地区之间GDP总量的差距，而要看人均GDP等指标的差距。

随着人口自由流动的体制性障碍逐步破除，在人均GDP这个指标上，中国各地区的差距其实正在慢慢缩小。让我们来比较一下中、美、日三个国家是如何“在集聚中走向平衡”的。请看图10.4。

注：gini_GDP、gini_popu、gini_perGDP分别代表当年地区GDP、人口总数和人均GDP的基尼系数。美国大都市统计区数量为384个，数据来自美国经济分析局官网；日本都府道县数量为47个，数据来自日本统计局官网；为保证中国不同年份的基尼系数可比，笔者在计算时只考虑在2000—2016年连续存在的城市，共包括235个地级及以上城市，数据来自历年《中国城市统计年鉴》。

图10.4　美、日、中历年地区GDP、人口总数和人均GDP基尼系数变化情况

先看美国，它的地区间GDP规模和人口规模差距都非常大，但有趣的是，这两个规模的差距非常相近。换句话说，其经济和人口的高度集中是同步的，于是，在人均GDP这个指标上，地区之间的差距非常小，可以说实现了高度平衡发展。

日本的地区间GDP规模和人口规模差距虽然略低于美国，但两个差距其实也都非常大，显示出经济和人口的高度集聚状态。也就是说，日本的经济和人口也是同步集中的，于是，在人均GDP这个指标上，地区之间的差距也非常小，和美国一样实现了地区间平衡发展。

再来看中国。中国的城市间GDP规模差距（经济集聚程度）大致与日本相当，但远低于美国，因此，在总量这个意义上，中国地区间发展是更“平衡”的。但是，中国的城市间人口规模差距（人口集聚程度）却低于日本，更是远低于美国。

从中国自身来看，城市间人口规模差距（人口集聚程度）明显低于GDP规模差距（经济集聚程度），所以，总量上的“平衡”，结果却是更大的地区间人均GDP差距。好消息是，中国在城市间GDP规模差距变化不大的情况下，人口规模差距在缓慢上升，人均GDP差距反而有所缩小。

总结一下，与美、日两个发达国家相比，中国的城市间经济和人口的空间布局其实是比较分散的，人均GDP差距更大。但中国正处于“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”的道路上。