10.6 如何帮助欠发达地区？
关于如何帮助欠发达地区，有一个研究课题，叫地区导向的经济政策（place-based policy）。任何一个国家，大到一定程度的时候，都有所谓的区域间发展差距，于是，也都有促进欠发达地区发展的政策需要。即使在人口自由流动的国家，也总有一些人生活在收入相对低的地区，那里怎么发展？
对于劳动力跨地区流动这样的问题，很多人认为，如果我们能够帮助欠发达地区发展得更好，那么他们不就不需要背井离乡去打工了吗？
真正需要厘清的是，劳动力为什么要跨地区流动？通过加强对于欠发达地区的投资，就可以缓解劳动力跨地区流动吗？这样的政策真的是理想的政策吗？
劳动力从一个地方转移到另外一个地方，表面上看起来是背井离乡，但是，对于个体来说，有所失也必有所得，如果背井离乡没有获得更高的收入和生活质量，人们也不会如此选择。
在中国当前的制度之下，人口流入地的外来人口仍然面临着公共服务和社会保障方面的差别待遇。在这个大背景之下，很多人认为，外来人口进入城市是为了享受发达地区的公共服务，这是一个巨大的误解。
我的研究已经用数据说明，驱动跨地区流动的主要动力是收入和就业，公共服务的驱动力在其次。(21)理解这一点并不难。对于绝大多数农民工群体来讲，长期以来，他们基本上不能享受城市的最低生活保障和廉租房、公租房政策。现在虽然情况已经有改善，但是，因为户籍身份而存在的差别待遇仍然不小。由于户籍身份限制，在一些一、二线城市，那些收入相对高一些的外来人口群体，连买房子都受限制。
那么，既然劳动力流动主要是出于收入和就业的改善，能不能通过地区导向的经济政策，在他们的老家发展经济和增加就业？更进一步地，如何看待向欠发达地区的投资？这些投资真的帮助了欠发达地区吗？
事实上，十多年来，中国已经实施了大量支持欠发达地区的区域发展政策，我的团队对这些发展政策进行了评估。
我们的研究显示，在中西部已经建设了大量的经济开发区和新城，这些政策虽然在短期可以拉动投资，在经济总量上带来一定程度的增长，但是，由于缺乏可持续的产业和居住需求，伴随着相应政策的是低效率的发展。
你可能会说，低效率的发展也是发展啊。其实，不顾实际条件和发展潜力的投资，给地方政府带去的是负债累累的结局。新城大量建设在人口流出地，也已经出现了总量过剩和规划超标的状况，并伴随着严重的地方政府债务。(22)有些地方政府的债务负担已经沉重到连偿还利息都很困难了。如果不是因为过度的举债和投资，那些还债的钱，用来改善民生不好吗？
原本说“发展是硬道理”，结果，在人口流出地的大量无效投资，成了“硬发展是没道理”。
那么，为什么好心的政策没有办好事呢？还是要回到规模经济加比较优势的道理上来。且不说不同的地方在自然地理条件上有大量的差异。即便是两个自然条件完全相同，地理上相邻的省份或城市，最佳的发展模式也不是发展同样的生产结构，而是各自分工。
既然是这样，真正有效帮助欠发达地区发展的政策，就只能是和它的潜在比较优势相吻合的政策。一段时间以来，这个简单的道理没有被很好地认识到，结果，很多人都以为在东南沿海地区取得成功的开发区经验也可以复制到中西部。其实，开发区在东南沿海的成功，只是因为这些地区适合发展出口导向型的制造业，而开发区的政策只不过是适应了这样的发展趋势。
遗憾的是，长期以来，人们忽视了地理条件的重要性，而简单地认为，任何地方，只要给政策，就能发展。在这种认识之下，2003年，由于当时出现了全国范围的开发区热，中国通过行政力量关闭了约70%的开发区，其中，大量关闭的是东部沿海地区的开发区。之后，开发区建设成为支持欠发达地区的一种手段。
同样的政策，如果用错了地方，就不会有同样的效果。我们的研究用数据证明了这一点。(23)一个开发区政策如果要取得良性的效果，必须依赖周围的市场规模。如果开发区政策应用在人口和企业集聚的地区，那么，它可以借助周围的市场规模来提升企业的效率，起到“给点阳光就灿烂”的效果。这还是规模经济在起作用。
而如果把开发区设置在人口密度比较低的地区，远离大市场，只会让企业运营的成本更高。最后的结果就是，那些大量建设在低人口密度和偏远地区的开发区往往是规划的面积非常大，厂房也建好了，却没有足够的企业入驻。甚至，一些地方政府为了把开发区填满，招来了一些污染型的企业。
同样的道理，不能以为建了新城，房子便宜是竞争力。在供给充分的情况下，房价高低恰恰是一个地方劳动生产率和竞争力的体现，是个结果变量。如果盲目建设新城，以降低房价为目标，那就可能把新城建在远离城市中心的地方，而且建设密度比较低，越是这样建城市，越是没有实际的需求，带来的往往是后续的政府负债。
在世界范围内也有事与愿违的例子，值得反思。美国底特律就曾经在产业衰落的时候，以为通过加大投资就可以扭转局面，于是新建了很多公共工程，但人口还在持续流出，最后底特律政府债务缠身，走向了破产。
想帮助欠发达地区，只讲效率不讲情感肯定不对，但如果只讲情感不讲效率，反而添乱。
从整个国家的发展来说，对欠发达地区的各类补贴和投资，如果结果是缺乏需求和滋生债务，那就会造成资源浪费，不利于整体经济的健康可持续发展和国际竞争力的提升。
共同富裕，并不是说要让每一个地方都长出工厂和高楼来，而是要让每一个国民都能够在全国范围内找到适合自己发展的地方。全国一盘棋的政策方向是：让有地理优势的地方继续保持优势，为全国经济增长、创造就业做出更大贡献，惠及更多的人；让地理条件不够好的地方找到自己的比较优势，发展自己。
外向型经济对中国区域经济的影响非常深刻，但是外向型经济在整个国民经济中只是一部分。对于区域经济发展来说，最为关键的，是要找到自己的比较优势，扬长避短。对于缺乏有利于发展外向型经济条件的地区，比如海港条件不好的内陆地区，也可以找到发展的比较优势。
首先，在以内循环为主的新发展格局之下，中国广大的市场上有很多服务于内需的产业。例如，有些制造业是专门服务于国内市场的，且并不需求强大的规模经济，便可以在中西部的城市得到发展。旅游等服务业，可以在东北地区得到良好发展，东北有非常重要的生态涵养区，这是发展旅游的机会。如果没有新冠肺炎疫情，中国每年有很多游客去日本北海道旅游。在疫情冲击之下，国际旅游基本停摆，而在中国国内，最有可能与日本北海道竞争的就是东北，东北（特别是黑龙江）完全可能建成夏季避暑看花、冬季滑雪赏冰的旅游胜地。东北和华北一些地区是重要的粮食主产区，可以加大力度发展农业；在畜牧业（包括养猪）等产业上，东北地区的优势也正在扩大。
第二，在发展外向型经济的时候，有一些产品并不是通过轮船来运输的，适合内陆经济。我强调海港的运能对于区域经济发展的带动力，是因为绝大多数的制造业产品是依赖于海运加内河运输进行国际贸易的。但其实有些制造业的产品并不一定需要通过海运，比如说像电脑芯片这样附加值高但是体积很小的产品，便是通过空运；软件、游戏等“数字+”行业，其产品或服务可以通过网络传输，不需要通过轮船和铁路。这些对内陆大城市来讲，都是非常重要的发展机遇，成都、西安这些中西部城市在这些方面就发展得不错。
沿海和沿长江地区的城市到底有多大优势，理论上来说也是可变的。未来，如果通过空运、网络和陆上运输的商品和服务比重持续上升，港口的作用就可能下降。而在这个过程中，城市规模对于服务业发展的作用将越来越大。
第三，位于中西部和东北的部分城市还存在一些历史遗留下来的发展优势。比如对于一些“大国重器”行业，沈阳、哈尔滨等到现在仍然是非常重要的地区，这些优势可以进一步保持和发扬光大。未来还可以更加重视对一些军工技术进行民用转化，获取新的发展机遇。
第四，中国中西部一些大城市的高等教育资源非常雄厚，比如武汉、西安、成都和重庆。借助于产学研合作，这些高等教育资源如果能够更多、更好地服务于国家发展和区域经济发展，也将是非常重要的机遇。
当然，区域经济的发展转型是一个漫长而痛苦的过程，在发达国家历史上，也有很多跟中国当下类似的转型经历。
比较成功的一种情况就是实现产业转型，像美国匹兹堡，成功从一个钢铁城市变成了现代科技和教育非常发达的城市。中国北方地区有一些城市是具备这样的条件的。比如沈阳和哈尔滨，本来教育资源就不错，加上“大国重器”产业的布局，是很有潜力成为新的科技产业集聚地的。
坦率地说，我之所以一直不遗余力地解释经济规律，以及地理因素的重要性，并不是要否定人的因素。即使顺势而为，也需要人的努力。我怕的是，人们从历史中唯一接受的教训就是过去从未接受教训。一说到哪里经济增长乏力了（或者说衰落了），人们不去想背后的原因是什么，而是直接得出政策建议：加大补贴，加大投资。
不是说不要在欠发达地区投资，关键是投多少、投什么。欠发达地区的基础设施投资，要与所对应的产业比较优势相关联。对于比较优势在农业、旅游业及自然资源相关产业的地区，要提供与产业竞争力相吻合的基础设施配套，帮它们把产品运出来，把愿意去旅游的人运进去。在中西部人口密度低且地形复杂的地区，如果要加强与外界的连接，宁愿建机场，而不是建成本高昂的高铁。随着时间的推移，低人口密度地区的高铁维护成本会越来越高，不像飞机那样，可以点对点地运营。
从另外一方面来说，在人口持续流出的地方，未来还要进行减量规划。要防止出现人口流出地继续做增量规划和投资的局面，已经进行的投资恐怕也要予以科学的评估。要高度重视上一轮投资中形成的工业园、新城、基础设施等不动产所带来的地方金融和财政风险。对于缺乏回报且不可持续的项目应及时止损。有些闲置的建筑物，特别是在偏远位置的，不如拆除，恢复成农业或生态用地，至少不要再随便追加投资。对有些建得特别宽的道路，可以从十车道减为八车道，甚至六车道、四车道，将减出来的土地复耕成农业用地，这样不仅可以节省维护成本，还可以产生建设用地指标，用于跨地区交易。
对于欠发达地区的转移支付，要从投资于工业园、新城、基础设施这些不动产转向投资于人，投资于教育和医疗这些有利于人力资本积累的事业，改善人的生活质量，提升人口素质，为更长期的发展打下基础。公共投资投在人身上，促进了人的健康和教育水平，而人力资本是可流动的，未来，人力资本通过流动就可以实现它的最大回报。
在对人口流出地区进行减量规划的过程中，要推动教育、医疗、养老这些公共服务向中心城区集中，以使有限的资源得到更高效的利用。
2019年8月26日中央财经委员会第五次会议提出，“要完善财政转移支付制度，对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付”。最后一次敲黑板了：注意转移支付前面加上的“有效”两个字。转移支付有三种，其中，帮助欠发达地区发展有比较优势产业的转移支付是最有效的；做公共服务均等化的转移支付，特别是投资于教育和医疗的，也是有效的；但如果是把转移支付用来做偏离当地比较优势的产业，就不是有效的了。
最后，从根本上来说，对于地方官员的考核和评估，要取消GDP总量的指标。特别是对于人口流出地，更是要减少对于GDP总量增长的考核，以免人口流出地仍然有激励去做总量增长的规划，以及地方之间在招商引资方面出现恶性竞争，防止不同地区在产业选择上的雷同化发展。
最近这些年，应该说，有些政策已经开始做出调整，只是有些调整仍然受到陈旧观念的束缚。
但中央财经委员会第五次会议已经指出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚”。
以前，我相信，制度决定了人的行为。后来，我渐渐意识到，真正制约发展的，其实是观念，是人们对于规律的认识不充分。
几年前，我写了一本《大国大城》，那本书里讨论了很多国家和区域发展的问题。在这本以讨论城市问题为重点的书临近尾声之时，我又想起在《大国大城》的扉页上写下的那句话，这里再呼应一下：
越是将历史拉长了看，
我越是相信，
决定人类发展轨迹的是普遍规律，
每个国家的特色只会在普遍规律下开花结果。
(1)Lu, Ming, Lijun Xia and Jinchuan Xiao, “Prosocial Leadership under Authoritarianism: Provincial Leaders’ Educational Backgrounds and Fiscal Expenditure Structure in China,” Economics of Transition and Institutional Change, 2019, Vol.27(1), 5-30.
(2)参见Wang Lei et al., “Willingness-to-pay for Early Childhood Development: A Field Experiment in Western China,” 2020，陕西师范大学教育实验经济研究所工作论文。
(3)《冯骥才：村落村落！立档调查！》，《中国青年报》，2015年6月12日。
(4)相关报道参见http://epaper.xiancn.com/xarb/html/2012-10/30/content_155514.htm。
(5)参见周薇：《产量领先全球，浙江超猛小镇横扫全世界！》，中国新闻社，2019年5月21日，http://news.haiwainet.cn/n/2019/0521/c3543228-31560848.html?nojump=1。
(6)参见《齐鲁晚报》的齐鲁壹点官方帐号2020年7月16日的相关报道：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1672358250387898453&wfr=spider&for=pc。
(7)数据来源：中华人民共和国住房和城乡建设部编：《中国城乡建设统计年鉴2018》，中国统计出版社，2019年。
(8)数据来源：魏后凯等编：《中国农村发展报告2017：以全面深化改革激发农村发展新动能》，中国社会科学出版社，2017年。
(9)刘彦随等：《中国乡村发展研究报告：农村空心化及其整治策略》，科学出版社，2011年。
(10)参见自然资源部网站，www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202108/t20210826_2678340.html。
(11)参见国家统计局《2019年农民工监测调查报告》。网址http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html。
(12)感谢贾宁、钟辉勇根据村居名单进行统计。
(13)参见国家统计局网站年度统计数据。
(14)引自Wu, Yiyun, Xican Xi, Xin Tang, Deming Luo, Baojing Gu, Shu Kee Lam, Peter M. Vitousek, Deli Chen, “Policy Distortions, Farm Size, and the Overuse of Agricultural Chemicals in China,” Proceedings of the National Academy of Sciences, 2018, 115 (27),7010-7015。为方便国际比较，图中的纵轴是已经剔除了不同国家土地禀赋（人均可耕地）影响后的农场面积，该数据不直接对应实际户均经营规模。
(15)《蔡继明：深化土地制度改革，推进城镇化是走出三农困境的出路》，《南方都市报》，2022年3月8日。
(16)参见《中国进出口月度统计报告（农产品）》，http://wms.mofcom.gov.cn/article/zt_ncp/table/2019_12.pdf。
(17)参见徐灏龙、陆铭：《求解中国农业困局：国际视野中的农均耕地与农业竞争力》，《学术月刊》，2021年第6期，第58—71页。
(18)以上均引自李秀彬、王亚辉、李升发：《耕地的社保功能究竟还有多大？》，《中国科学报》，2018年6月25日。
(19)感谢李杰伟、彭冲提供数据分析。
(20)关于“南北”的划分，是没有统一标准的。盛来运等（2018）对南北差距的讨论比较有代表性，因此，这里采用了他们的划分标准，以便做对比。参见盛来运、郑鑫、周平、李拓：《我国经济发展南北差距扩大的原因分析》，《管理世界》，2018年第9期，第16—24页。
(21)夏怡然、陆铭：《城市间的“孟母三迁”——公共服务影响劳动力流向的经验研究》，《管理世界》，2015年第10期，第78—90页。
(22)参见第五章。详细的数据分析参见常晨、陆铭：《新城之殇：密度、距离与债务》，《经济学（季刊）》，2017年第3期，第1621—1642页；彭冲、陆铭：《从新城看治理：增长目标短期化下的建城热潮及后果》，《管理世界》，2019年第8期，第44—57页。
(23)Chen, Binkai, Ming Lu, Christopher Timmins, and Kuanhu Xiang, “Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China,” 2019, NBER working paper 26148.