二、中国政府对媒体的跟踪管理
上述法律被中国政府称之为“管理硬件”。但传媒行业每天面对千变万化的社会局势，仅仅凭借这些“规定”“条例”管理约束，难以达到滴水不漏之效，所以中国政府对传媒业实行“两条线交叉”管理：一条线是中国共产党的各级党委宣传部1，指导传媒对中共政府的政策做“正面宣传”，并对传媒进行跟踪管理与监察；行政管理（如审批等业务管理）则由政府的国家新闻出版署和各省新闻出版局负责。
这里必须解释的是，中国与民主国家在政治上很不相同，是个一党专制国家，党对政治生活的渗透无孔不入，且能够左右与制约政府行为。在政治生活中，党的各级负责人“书记”的权力高于政府的负责人。
这种双重控制管理主要通过以下几种手段：1、对传媒实行批准登记制，要害是任何传媒都必须有政府机构作为媒体的主管部门；2、将传媒业纳入党与政府这架庞大的官僚机器的政治等级序列里，让传媒负责人享有与政府官员同等的政治经济待遇，这意味着中国传媒的负责人是官员而不是专业传媒人士，只按共产党官员的行为准则办事；3、建立审读制度；4、由宣传部门确定某一时期媒体报道的重心，并随时颁布各种禁载规定。
通过将媒体从业人员的工资、住房福利等与“政治表现”挂钩的制度设置，辅之以思想控制，这种控制与毛时代的意识形态控制不同，可以名之为“技术控制”。在所谓“改革开放的新形势”下，中国媒体能够以更为隐蔽的方式，起到宣传机器的效果。
1、媒体登记的政治资格限制
政府管理媒体的手段当中，最重要的手段是对新闻媒体实行“批准登记制”，由新闻出版总署（或省直辖市的新闻出版局）行使审批权。中国的新闻媒体“批准登记制”的独特之处在于对办报人资格设置了种种限制。最重要的一条是任何传媒都要有主管部门和主办部门。《报纸管理暂行规定》第十条规定：“创办正式报纸应当具备下列条件：……有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门”，而这些“主管单位”必须是属于党政系统的“党委、政府、工会、青年团、妇联”的组织，非此类组织连申请资格都不具备。
注册登记、主办单位与主管单位制度是中国政府控制传媒的重要环节。1993年6月，国家新闻出版署发布了《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，明确规定“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系”，并规定主办单位对下辖新闻出版单位负有以下责任：监督新闻出版单位紧跟中共的路线，审核宣传报道与出版计划，批准重要稿件（主要指涉及政治或批评社会阴暗面的报道），对新闻出版中发生的错误负领导责任，等等。
这套所谓主管、主办制度将主管主办单位与媒体的关系变成了老子与儿子的关系，老子是管理者，儿子自然就是被管理者。由于这套所谓主管、主办制度为民主国家所无，大多数不在新闻媒体工作的中国人也无从知道，因此2005年8月《中国青年报》编辑李大同就该报新的考评方法发表一封公开信时iii，国外媒体与中国人的网上言论普遍以为“新的考评方法”只是现任中青报领导李而亮的个人做法。
李大同那封公开信批评的是中国青年报社的内部控制特点：一是报社内部评价工作业绩的考核标准是让政府（其实就是官员群体）满意，二是报纸与主管（主办）单位共青团中央的关系。
其实就事实而言，上述几条均非《中国青年报》面临的独特境地。这一事件的独特之处在于《中国青年报》过去20多年来曾经有过一段追求成为真正媒体的辉煌经历，只是近几年随着中国政府控制媒体日益严厉，无法逃脱惨遭阉割之命运，于是先有卢跃刚，继之有李大同等想做专业媒体人的编辑记者站出来，公开反对这些“喉舌标准”，因为李而亮制订的“喉舌标准”确实将中国媒体披上的那件“舆论监督功能”外衣剥得干干净净，因此也将媒体从业者勉力保持的那点自尊撕得粉碎。
在中国，任何一家正规一些的媒体，都有一套用于内部计算工作量的考评标准，这些考评标准毫无例外都有很强的政治色彩，行政级别越低的媒体，考评标准的政治色彩也越重。考评标准的主要用处是约束记者写出“政治导向正确”的新闻，并计算工作量。这些“政治导向正确”的“好新闻”，固然让政府（官员）满意，但未必就让读者喜欢。这些年，中国大多数报纸开会总是天天讲“要提倡政治家办报”、“要弘扬主旋律”，――这里的“政治家”，并非西方意义上的“政治家”，指的就是视服从上级精神为“天职”的政治庸人；而“主旋律”，就是“党的意志与党的声音”这一老说法的与时俱进之表述。
至于团中央与中青报之间那种“老子与儿子”的关系，其实只是将政府文件堂而皇之规定的“主管（主办）关系”用难听一点的说法表达罢了。这也不是中青报与团中央独有的关系，中国每家报纸杂志都有主管（或者主办）单位。在中国政府管理媒体的手段当中，最重要的手段是对新闻媒体实行“批准登记制”，由新闻出版总署（或省直辖市的新闻出版局）行使审批权。与美国等民主国家不同的是，中国的新闻媒体“批准登记制”的独特之处在于对办报人资格设置了种种限制。最重要的一条是任何传媒都要有主管部门和主办部门。《报纸管理暂行规定》第十条规定：“创办正式报纸应当具备下列条件：……有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门”，而这些“主管单位”必须是属于党政系统的“党委、政府、工会、青年团、妇联”的组织，非此类组织连申请资格都不具备。
这种主管与主办关系先天性地决定了两点：第一，传媒确实与主管（或主办）单位是管与被管的关系，亦即“老子与儿子”的关系。传媒负责人如果公关有术，这位“老子”对“儿子”的管理就松懈一些，“儿子”在取得“老子”信任的情况下，自主权也就大一些。第二，中国是个人治国家，主管部门负责人的水平也就决定了管理的水平。团中央以前主管中青报的负责人可能相对要开明一些，有时能够帮中青报撑撑腰，所以过去中青报还能批评一下地方政府与官僚的违法违规行为。但这并不意味着中青报就不是团中央这个主管（或者主办）单位的“儿子”了，只能说“老子”是明白人，“父子关系”和谐一些。但遇到李而亮这种党文化熏陶出来的思想僵尸，中青报办报的回旋余地就越来越窄，作为“儿子”的行动自由也就越来越小。可以说，中青报的命运与近两年胡锦涛正式就任总书记后，对自己的“龙潜之地”特别在意有关。李而亮奉命镇守这块“宝地”，他努力揣摸上意制订出如此规章，只能说行动过急失当，管理水平有限，但不能说这是他违背了党的意志所采取的个人行动。
这种“主管主办制度”的规定使私人报纸、民间报纸在中国绝无创办的可能。从中国政府的政治实践来看，私人办报一直被视为“反党、反社会主义的反革命罪行”，被悬为厉禁。《湖南日报》的唐荫荪等5人就是因为在私人朋友间曾经提出过“同人（志趣相同的人）办报”的想法，就被打成右派，判处徒刑，10余年负屈含冤，有的则死于非命。iv1978年改革以后，这类“罪行”则改用“阴谋颠覆政府、危害国家安全”的罪名入罪，不少人因此坐牢。2001年3月中旬，北京大学的杨子力、北京广播学院的张洪海、北京师范大学的徐伟和中国地质大学的靳海科等4位青年学生就是因为创办了一个对外不开放的网站，并在上面讨论中国政治体制改革与民主化问题而被秘密逮捕，2003年被中国当局以“阴谋颠覆政府，危害国家安全”罪名判处重刑v。
由于审批制度过于严苛，使得中国的新闻出版刊号成了稀缺资源，为了获得刊号，申请者常常要贿赂审批官员。中国的刊号分为全国、地方、内部三种，这三种也因级别不同而各有不同的价格。有的人用尽心机拿到刊号后自己并不办报刊杂志，而是出租给其他人经办获取利益。
2、审读、审听与审看
中宣部与新闻出版署制定了一套相当完整的报刊审查制度，1989年以后日趋完善。从中央、省（自治区）直至拥有媒体的市县等各级宣传部门，都成立了专职“审读（审听、审看）小组”，按级别负责审查其辖区内的媒体，“审读小组”负责审查纸质媒体，“审听小组”负责审查电台播音，“审看小组”负责审查电视台的节目。其人员组成如下：由宣传部指定一位官员专司其事，并聘请曾经管理新闻出版或做过政策研究的退休官员参与其事。
选上述两类人参与新闻审查，主要是基于以下几个因素：一是这类人政治上可靠，二是有工作经验，三是因这类人士退休后比较清闲，非常重视这类工作机会，绝对服从指令。人员多少视该辖区内的媒体数量而定，内部实行具体分工，每人负责审读若干份报刊杂志，或电视电台的几个节目，并负责撰写审查报告。
在政府的新闻出版部门与党的宣传部之间，审读工作重叠交叉，作用在于可以互相监督。如果有些媒体出现“重大政治错误”，政府系统的审查员们没有审查出来，却又被党务系统的审查员们找出来，则被视为失职，轻则警告、重则解聘，最重时还要负相应的政治责任。这种交叉管理造成了审查者“宁可错杀一千，不过放过一个”的从严工作作风，吹毛求疵几乎成了新闻审查中的必然现象。大至某媒体某篇报道的“政治导向”，小至文内是否出现了错误：包括写错中央领导人的名字；台湾、香港、澳门是否被称为“其他国家”，而不是“我国香港、澳门特别行政区”；对凶杀案件的现场报道照片是否太血淋淋，让读者觉得中国社会治安有严重问题；某一时期贪污腐败案件的报道过多，损害了党与政府的正面形象；下岗失业工人的统计数字是否太具体；事故灾难的报道太集中于事故本身，而不是多报道政府对事故的关心与解决……等等，无一不在审查范围之内。
如果没有发现“重大政治事故”，各审查员的报告集中起来，由负责的官员定期汇编成一篇报告，每月一次，通报辖区内各媒体。如有“重大事故”则需要当天通知“犯错误”的媒体负责人，做出相应处理与惩罚。比如笔者曾任职的《深圳法制报》，因头版一篇文章误将“国务院总理李鹏”写成“李雕”，当天受到深圳市委宣传部严厉申饬，值班编委与所有责任人均写检查，并被罚款。中宣部的审查报告被称为“中宣部月评”，传媒业内人士将其看作“黑名单”，被“月评”点名批评的媒体有如足球运动员被亮黄牌警告，如果被点名次数多了，该媒体则有被关闭之虞。
必须说明的是，中国自90年代开始实行的审读（审看、审听）制度与前苏联有不同，前苏联是发表之前先审查，而这段时期内中国的媒体发展太快，数量太多，逐一实行事前审查，需要数量相当庞大的专职审查人员，远远超出了政府财政负担。所以只能采取事后审查与事后惩罚的方式进行恐吓，同时颁布各种禁载规定，让媒体高度“自律”（即自我约束）。
3、高于法律的“宣传纪律”
尽管有各种法律规定与严密的审查制度，但还不能完全达到中国政府“严防死守”的控制目标。因为社会局势千变万化，经常会出现突发事件，有的突发事件是新出现的，不在中国政府预先设定的禁载范围之类。于是中国政府还经常“根据形势需要”，随时颁布各种禁载规定。类似规定很多，在1990年代以前，这类规定多以文字形式出现，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》（1981年1月29日），中共中央宣传部《关于新闻报道工作的几点规定》（1988年2月6日）等。
这些禁载规定十分具体。如《重申几类需经专项申请的选题的通知》（1988年6月）规定，“涉及国民党上层人物的”（国民党是1949年中共政府建政以前的中国执政党）、“涉及党史上陈独秀、王明、张国焘（这些人在中共党内资格比毛泽东还要老，但被宣布为“反对中共”的人物）一类人物的”选题需报上级有关单位审批。《关于出版“文化大革命”图书问题的若干规定》（1988年6月）规定：有关“文化大革命”的“辞典工具书”，以及“著作”、“回忆录”、“传记”、“纪实文学作品”等，“原则上不要再安排”出版。这些规定是为了防止共产党一些很不光彩的历史披露于世。
此类规定还有《关于涉及苏联、东欧国家的图书的出版加强管理的通知》（1990年4月），这是1989年“六四”事件之后，为了防止东欧民主化的消息传入中国，需要严格控制这些国家的书籍在中国翻译出版而作的规定；还有《关于对描写党和国家领导人的出版物加强管理的规定》（1990年5月），这一规定从文件标题就可以看出其禁载范围。
90年代前期，由于国际社会对共产党控制新闻传媒，压制言论自由诸多批评，中国政府也变得相当狡猾，用他们自己的话来说，是“在国际交往过程中获得了丰富的国际斗争经验”，这类禁载规定自此转入“地下状态”，不再大张旗鼓地用文件形式下达，而是通过电话、小范围会议等“内部传达”的形式。这种管理方式被中国大陆一些知识分子称之为“执政党采用地下党（秘密组织）的方式管理媒体”。但出版社为了让编辑们记住这些规定，以免“踩地雷”，有些出版社将这些禁载规定印制成出版社的“内部文件”传达。
笔者本人多年在传媒业工作。每周各报都有个例行的“总编办公扩大会议”，各业务部门的主管都必须参加。这种会议的重要内容之一是传达中宣部（包括省与市一级宣传部）“最新指示”，包括各种新的禁载规定、对“犯错误”的媒体与记者编辑的惩罚通报。除了一些时效性极强的临时规定之外，90年代后期中共宣布的“媒体报道原则”大致可以归纳如下：
（1）禁止新闻从业人员给海外（包括香港、澳门、台湾在内）出版物写稿，尤其是不可以写新闻稿件，一旦发现，严肃处理，直至刑事处分。
（2）对有关社会经济的重大题材的报道，需要事先报有关部门审批。不得发表对中央经济政策进行负面评论的任何文章。（作者注：“有关部门”为中国政府文件中的习惯用语，此处指新闻主管部门与报道内容所涉及的部门）。
（3）对腐败案件的报道，不要集中于一个时期，以免造成群众认为“共产党政府贪污腐败问题严重”的错觉。在报道贪污腐败案件时，要将重点集中于报道党与政府“痛下决心惩治腐败”，而不是报道贪污腐败有多严重。
（4）公安局抓捕坏人的报道多报，杀人案件少报；案例不要报道细节，不要让人借案例攻击党与政府；尤其是有关金融犯罪案件，不能报道细节，以免让其他罪犯从中学习作案经验。
（5）禁止对重大突发事件任意炒作。天灾人祸的报道必须受到严格监督，避免加剧公众怨恨。在不能避免（即指无法隐瞒）的情况下进行报道时，要统一报道内容，着重报道政府组织救灾活动，以及在救灾活动中涌现的好人好事。不能渲染灾情，不能出现具体数字。所有有关数字必须经宣传部门审查后方予公布。
（6）一些敏感时期如每年的“六四”前半个月，不能出现有关政治、经济包括社会新闻方面的负面报道。1999年以后，法轮功（笔者注：中国当局严厉镇压的一个民间气功修炼团体）创办人李洪志生日（5月21日）前后要避免在媒体广告中出现“祝贺生日”等字句，内容要严格审查。
（7）不要过多宣传福利彩票一夜暴富；对高收入阶层的奢侈消费不要过度渲染。尽量不要报道贫富差距这类敏感问题。对下岗工人的生活状况要从党与政府对他们的关心出发进行报道，而不要单纯渲染下岗工人的穷困；不准报道公务员加薪（笔者注：这是由于大量工人下岗失业没有收入，而公务员连续三年都加薪，政府担心引起社会不满，故禁止报道）。
（8）出版社在出版历史题材书籍时，要注意书中不要出现影射现实的倾向。
（9）出版社及报社在出版或刊登有关现代史书籍或文章时，要注意有些人（笔者注：指受过中共政治迫害的人）为自己“翻案”；有关中央领导人的传记与回忆录，需要报中央办公厅党史办公室审批。
（10）出版少数民族（尤其是有关西藏、新疆维吾尔族、回族）的书籍要谨慎。
（11）禁止组织跨区域的研讨活动，不要让一些“资产阶级自由化分子”（中国政府对自由主义知识分子的贬称）异地发表意见，给他们提供舞台和机会。
（12）禁止发表推崇西方新闻观与价值观的文章。
（13）各报刊对重大政策出台的报道，必须用新华社通稿；涉及中央领导及其亲属的报道，一定要送审。
由中宣部书面或口头传达的各种成文与不成文的“宣传纪律”，因为是由党务部门制定，不能称之为“法律”、“法规”，只被称之为“宣传纪律”。政府官员与党务官员们在传达“党的精神”时常常说的一句话是“言论有自由，宣传有纪律”，意即私下批评可以算作“言论自由”（不以私下批评治人以罪，这是比毛泽东时代开明之处），但要登载于媒体就得受“宣传纪律”约束。这些“宣传纪律”不以“法”的形式出现，但它们事实上在规定着传媒对新闻的取舍与价值判断，所起的实际作用比前述任何法律、法规、行政性规章都要大得多。由于这些“宣传纪律”的存在，宪法中规定的“言论自由”事实上成为子虚乌有之物，甚至被贬称为“资产阶级文化”，成为不能讨论的话题。
近两年由于中国社会形势越来越恶劣，中国政府对新闻的控制也越来越严密，上述这类规定几乎每个星期都以各种形式下发，一一列举几乎没有可能。中国的媒体从业人员最大的抱怨是：只看见颁布“宣传纪律”，但从未见到取消这些纪律。有些中宣部几年以前颁布的规定，不知道是否仍然起作用？有的媒体报道了某类新闻没出事，而有的媒体仅仅因为该地区该报的审读人员严格把关，将正常的报道渲染成“错误”，就酿成了政治事件。
这些“宣传纪律”的最大妙处是大而化之，伸缩空间非常大，让媒体有动辄得咎的恐惧感。目的在于促使传媒从业者主动“领会”上级“精神”，加强“自律”。应该说，在这些“宣传纪律”的约束与“杀鸡吓猴”的惩罚下，中国媒体在社会公共领域中所起的作用与改革前十年的80年代相比，越来越与“党的喉舌”角色相符。
4、“以后果定罪”的“紧箍咒”
2002年“十六大”前夕，中宣部遵循以往的宣传惯例，以各种名义下发了许多文件通知，严厉告诫媒体要“听话守纪律”，具体列出哪些新闻可以报道、哪些不能报道、哪些报道要跟从官方新华社等，详加罗列各种禁载条目，目的是督促媒体遵照执行。与此同时，中宣部与新闻出版署还采取“电话打招呼”的方式，频频给全国各大传媒负责人打电话，说明具体的报道方法，有时甚至一日内数次致电，以致于一些媒体从业者私下抱怨“最好什么都不做，万事大吉”。最严厉的禁令有两条，一条是“严禁在官方媒体担任编辑记者的党员违反政治纪律，凡刊播违规内容、煽动仇视政府破坏社会稳定、传播政治谣言、丑化领导人形象、宣扬邪教及境外宗教、反对党和国家重大政策及向境外媒体泄密的党员，以及危害国家统一领土完整的等等，将被处分或开除党籍，甚至‘以后果治罪’。”另一条是重申具中共党员身份的编辑记者要审慎地对外交流，凡违反规定报道涉外案件造成不良影响、或者有关的报道被境外组织利用、危害国家安全、损害国家荣誉利益，以及向境外媒体泄密者，都将面临处分乃至开除党籍vi。
这条“以后果定罪”的“宣传纪律”，是1978年改革以来首次提出的惩罚办法。这一“纪律”生效以后，凡当局认为编辑记者的报道“诱发”不安定事件、造成“不良后果”、引发群众强烈不满的，不论文章报道的是不是事实，都将“视同有罪”，照样处罚。从此以后，中国媒体从业人员噤若寒蝉。
即使是共产党一度抱持容忍态度的“党内不同声音”，也在2002年1月9日～12日召开的全国宣传工作会议上受到点名批评。比如国务院经济体制改革办公室副主任潘岳（前中央军委副主席刘华清之女婿）2001年12月在《深圳特区报》上发表了一篇谈宗教问题的文章，认为中国应当修改关于宗教的过时定义。他的立场因与江泽民此前不久在宗教会议上的讲话不同，受到了批评。中共高层重申，“为了避免进一步混乱和散布误导信息，类似潘岳这些高级官员的文章应当受到审查vii。”
当局厌恶任何负面消息，对于报道负面消息的记者，经常采取解聘的方式对待。就在2003年10月，内蒙古《鄂尔多斯广播电视报》记者郝建军因“反面报道有点多”而被报社解职。但据郝建军的同事们反映，郝是位非常敬业且有责任心的记者，经常采写一些揭露社会阴暗面的文章，当地公众很爱看他的文章。但公众所喜爱的这一报道特点，恰好正是当局将郝建军解职的理由viii。其实从郝建军所写的文章题目，如“记者暗访黑职介”（揭露骗人的职业介绍所）、“记者暗访‘性病专家’”（揭露以医治性病为名骗财的假医生）、“罕台川畔滚滚浓烟几时休”（批评一些工厂不注意环境保护）等来看，根本未触及政治层面，仅仅只是生活中一些不太光彩的阴暗面而已。