一　抛荒

到京山县曹武镇调查时，我刚在镇政府坐下来，就有一中年农民气冲冲来找镇干部，问是谁包他们村。细问之下，他说村中一老党员3年前将土地抛荒外出打工，村里将抛荒田处理给他，今年外面打工形势不好，老党员回村想要回承包田，未与任何人商量就将田耕掉了。来找镇政府的中年农民也不含糊，第二天就下地耙田，老党员第三天撒肥，中年农民就准备插秧。事情僵持在那里，村组干部调解不了。这天两家吵架打了起来，因此跑到镇上找镇干部评理。中年农民想不通，说集体的土地又不是自家的菜园，想种就种，不想种就抛荒？难道党员就可以搞特权？镇党政办主任一脸无奈，说马上去处理这事。又对中年农民说，事情不是他想的这么简单，劝他冷静下来，先回去等着。

事情的不简单是因为当前农村政策的不配套。一方面，中央明确规定赋予农民长期而稳定的土地使用权，第二轮土地承包后农民30年的土地使用权不变，无论农民是否抛荒，承包给农户的土地使用权仍然归农户所有。另一方面，之所以农民不是将土地转包予人，或请人耕种，而是抛荒，是因为土地的收益太少，而土地承载的负担太高，转包予人要倒贴钱，请人耕种又不划算，不如抛荒在那里。一旦土地抛荒，上面按耕地面积下达的农业税费无处落实，村集体亏空不能避免，村组就不能不想办法将抛荒的土地处理给愿意耕种的农户。

在外出打工较为容易，种田亏本时，愿意接受处理田的农户不多，村组降低处理田所承担的税费。外出打工困难而种田有些收益时，抛荒农户想回村种自己的承包田，接受了处理田的农户不愿意退出来，矛盾就发生了。

因为近年农业形势不景气，加之水利设施长期失修，农业生产条件连年恶化，抛荒的农户越来越多，有些村半数耕地抛荒。以前述曹武镇为例，2000年全镇7万多亩耕地，抛荒竟有2.4万亩，占全部耕地的1/3。抛荒越多，按耕地面积下达的税费负担就越要加到未抛荒耕地上去，种田农户的负担就越重，种田的农户就越少，形成恶性循环。有的村将抛荒田低价处理给种田的农户，谁都愿意种低价田，将承包地抛荒而去种抛荒田，结果，有些村组水利条件好的良田空着不种，水利条件不好的抛荒田争着种。

外出农户越多，耕地抛荒面积越大，抛荒面积越大，处理抛荒田越难。京山县处在江汉平原的边缘，土地肥沃，气候适宜，交通方便。当地农民不愿种田，四川和鄂西山区农户愿种。那些山区农民听说有地方竟然成十成百亩的土地空着不种，不可思议，而被抛荒搞得焦头烂额的乡村干部自然欢迎这些愿种田的山区农户。开始是自发的一些农户搬出山区来到平原种田，抛荒田因为有人种，税费就有了着落。来种田的山区农户十分满意，可以吃上白米饭，可以方便地与外面联系，有电，文化也丰富，世面见得也大。一传十，十传百，很多山区农户都有意搬来种田。将抛荒田包出去的乡村干部很高兴，只是觉得一户一户从山区搬来得太慢，而迫不及待地组织到山区农村宣传优惠迁入政策。有些乡镇还专门用汽车将山区农民载来看一看是否说了实话，来看过如此多土地和如此方便交通的农户一拨一拨地往平原地区迁入。

外地迁入的农户越多，乡村处理抛荒田就越容易，税费越能够落实，村集体因为欠收税费所留下的亏空就越少，村集体和村委会就越有不破产而存在下去的希望。当土地抛荒成为困扰乡村组织的大事时，动员山区农民到平原地区种田，于迁入地和迁出地农村，于迁入的山区农户和迁入的村集体，都是很好的事情。迁入的农户越来越多，在一些村委会，已占到总人口的1/3以上，有些村民小组除小组长外，全是迁入的山区农户，有些村民小组长已由外迁进来的农户担任，也有外迁进来的农户当选村里干部的。问已迁入的山区农户，他们感觉到生活得满意，似乎很能融入当地社会。外来迁入户之间也很团结。开始来的时候可能不是一个地方的人，也互不认识，但来了之后，初时的外地人感觉，是他们之间最好的发展密切关系的原因。据说有一外地迁入户的孩子被判刑，其他外地户竞相探望，可见关系密切之一斑。

这些外迁过来的农户已经将户籍迁过来且已经形成了一定的势力，他们也习惯于当地的生活，子女也融入到当地的学校教育，讲一口纯正的当地话。这些外地迁入农户有足够的土地可以耕种，只要他们愿意，他们还可以耕种更多的抛荒地。问题是土地使用权的归属。根据中央的政策，目前这些外地迁入户虽然事实上耕种着那些抛荒田，且已经有了当地的户籍，但这些抛荒田的使用权仍然归那些外出务工经商者所有，一旦这些外出务工经商的人回到村中，会发生什么样的问题呢？问乡镇负责人，他们说那时可能会有些问题。问村组干部，他们说顾不得那么多了。问外地迁入户，他们很困惑怎么会出现这种情况。国民经济紧缩的话，当然可能出现这种情况。

国民经济形势紧缩的时期，是木桶最短的板子决定木桶盛水能力的关键时期，宏观面上国家没有钱，城市和沿海打工的机会减少，外出务工经商农户需要回到村庄。当他们发现，事实上这个村庄现在已经回不去了的话，或他们未发现回去很难而回去了时，谁可以来处理土地这个维持农民基本福利与生存权的权利归属？若此种因为土地使用权而发生争议的面积太大，是否会进一步加剧农村的不稳定，从而影响本来就困难的全国经济社会形势？

2002年4月21日

修订关键词　基本经营制度新中农

（一）

京山县在2000年前后的抛荒，到了农村税费改革并最终取消农业税以后，因为不仅不再有农民负担，而且国家还给农民以各种补贴，之前因为负担太重而抛荒的农民陆续回村，以要回自己的承包地。由此，在全国发生了规模巨大的争夺土地权利的纠纷与冲突。

湖北省解决这些纠纷与冲突的办法是在2004年全省统一布置“完善第二轮承包”。1998年湖北省进行第二轮土地承包经营权30年不变的延包时，因为负担太重，农民都不愿要耕地，湖北省绝大多数地方第二轮延包走了过场，具体地，就是未经过村民而直接由县乡经管部门按农民原承包土地填写下发了土地承包经营权证，但有很多农户不要土地，弃田抛荒外出务工经商，村干部没有办法，只好将抛荒土地低价转包给其他村民，甚至如京山县农村到山区请人来种地。

等到农村税费改革甚至取消了农业税，之前是负担的承包地现在就成了香饽饽，所有村民都回来要地。从法律上讲，第二轮土地延包虽然走了过场，但承包经营权证上写有30年不变的字样，从情理上讲，收税时抛荒不要耕地，这些抛荒地转包给愿意承担税费的农户，现在不交税了，转包的农户就要退出来？无奈，承包地的利益太大，有承包经营权的农户和实际耕种土地农户之间的激烈冲突，不只是打架，而且出现了多起人命案。

湖北省政府因此在2004年出台“完善第二轮土地承包”政策，这个完善很有趣，第一，不否定1998年走了过场的第二轮延包；第二，尊重有人弃田抛荒有人转包土地的现实，各让一步，转包土地的农户让出一部分耕地，弃田抛荒农民拿回部分承包地但不全都拿回来，由此形成一种相对的平衡。湖北省的这个完善很智慧，很短时间即平息了耕地承包经营权上大量的激烈冲突。

（二）

当前农村经过完善的30年不变的承包经营权，在十七届三中全会中已变成“长久不变”了，承包经营权“长久不变”，但农民仍然要进城，进城农民既不敢也不会随便将自己的土地承包经营权转让出去。一般情况下，进城农民将自己的承包地留给父母耕种，这样形成一个农民家庭年龄比较大的父母在家务农，年轻人外出务工的所谓“以代际分工为基础的半工半耕”结构。另外有全家进城农户或父母年龄太大无法耕种农户，他们将耕地流转给亲朋邻里耕种，有些农户耕种土地20～30亩，每年农业收入可以达到3万元乃至更多，农业收入甚至超过外出务工收入，又可以保持完整的家庭生活，这种农民家庭就有留在农村种田的积极性，这部分人构成村庄中的新“中农”，他们的经济收入来自村庄，社会关系都在村庄，他们因此成为村庄中的热心人，村庄建设的骨干力量。

也就是说，在当前农村年轻人大量进城务工经商的背景下，农村种田的人主要有两类：一是老年人种田；二是新“中农”种田。老年人有的是时间进行精耕细作，新“中农”种田有收入，他们自然也会精细耕种。

这种由老年人加上“中农”的农业，具有极其强大的农业生产能力，尤其是粮食生产能力，因为可以做到精耕细作。有人担心老年人农业没有效率，这是从劳动生产率上讲的，农村老年人本来已无在城市务工经商的就业机会，他们将农业劳动当做休闲，又可以有收入，他们的劳动效率高不高不重要，重要的是土地产出率一定是高的。

现在有人以为老人农业无效率，而鼓励资本下乡，但资本下乡的问题有二：一是资本下乡几乎不可能提高土地产出率；二是资本下乡是要赚钱的，在农业GDP相对有限，要依托农业来获得劳动力再生产成本的农民人数极为庞大的背景下，资本下乡就会出现资本与农民争利。这对农民不利。

（三）

资本与劳动双密集型的小规模家庭农场远比大农场适合于中国实际，这是黄宗智为“中国隐性农业革命”提出的农业经济学命题。小规模家庭农场及其经营者的存在还具有深刻的社会学意义。相对于富人阶层、举家外出经商务工农户，作为经营小规模家庭农场并获取中等水平收入的新兴“中农”阶层，其主要利益关系在土地。兼业农户只有部分利益关系在土地上，在乡村治理和农村政治社会事务中扮演着中间阶层、释放“中农”价值的角色。

主要利益关系在土地上，就意味着新兴“中农”阶层要生活于农村，其最主要的社会关系在农村；最关心农田水利的基本建设；最关注国家在农村的各项政策与土地制度安排；要与村干部搞好关系，以获得更多优惠政策和国家政策信息；最关心土地本身和保护耕地，在农业耕种上讲求精耕细作以获得最大收成；等等。

新兴“中农”阶层的主要利益关系在土地上，必然要在农村耕种和生活，这就要求有一个人际和谐、社会安定、充满人情面子的村社。在这里不仅能够度过生活的时间，而且能够获得人生的意义与价值体验，否则他也无法在这里安身立命。所以，新兴中农阶层不仅要经营土地，而且要经营村社。这是“中农”与已经移居城市或主要收入来自城市务工经商农户十分不同之处。

新兴“中农”阶层是全国各地农村普遍存在的现象，“新中农”的发现具有重要理论价值和政策含义。

（四）

当前农村也出现了季节性抛荒，即部分可以种双季的耕地只种了单季作物。季节性抛荒的原因是农产品供给过剩，价格太低。如果农产品供给不足，价格上涨，农民自然会开足马力生产出更多农产品。在这个意义上讲，当前农村的季节性抛荒正说明中国农业的潜力很大。这是好事。

2013年1月13日下午