四　唱票评据

荆门市曾集镇党委书记张国发给我介绍“唱票评据”的做法，我认为是一大创举。所谓“唱票评据”，就是在村组两级的财务管理中，分季度或分月召开村民代表会议，由村干部将本季度或本月村组开支票据公开唱票，由村民代表评论。凡是村民代表认为不合理的开支，一律不允许报销。这种办法不仅是最有效的村组财务公开，而且是村组事务的民主管理。“评据”的过程就是讨论村组开支及村组事务是否合理的过程。更为精妙的是，“唱票评据”很好地利用了村庄熟人社会和村组事务相对单纯的特点，只要村组干部将开支条据在村民代表面前一唱，村民代表就知道这个条据是否真实、合理。不真实、不合理的条据，村组干部也不大敢拿出来唱，不然，即使村民代表通过了，也会传得满村风雨。村组开支还不规范，也很难规范，不规范的条据只要在村民代表会议上唱过，就可以报销，这正合乎村民自治的特点。“唱票评据”真是好极了。我很长时间这样想，并一再向人推荐这种村级财务的管理办法。

有一次我与长期从事农村财务管理的原马良镇经管站陈站长谈起“唱票评据”的事。恰好他目睹了荆门第一个“唱票评据”村的兴衰过程，给我讲来，让我再次体验了实践对制度的优先性。

早在1992年，马良镇王港村就搞“民主理财，唱票评据”。当时村一级由村主任财务一支笔，村支书不放心，坚持民主理财，即要求村主任签字的条据必须由村民代表公认，因此决定“唱票评据”。王港村的“唱票评据”不是在村民代表会议上，而是在村党员大会上，党员大会履行了村民代表会议的职能。民主理财小组的4个代表则由村民推选产生。4个理财代表分管“民主理财”4个字中的一个字，只有4个人同时汇在一起，才可以在村主任签字的条据上盖上“民主理财”，条据才可以拿到村党员大会“唱票评据”。这个办法刚开始时反响相当好，村民满意，乡镇也满意。但不到一年，各种矛盾就都出来了。尤其是如何处理“合情不合理，合理不合法”的条据，党员们争执不下。每次争执，都会遗留下一些矛盾，争执的次数一多，矛盾就化解不了。对于一些“合情不合理”的条据，比如为争取贷款而向人送礼的钱，党员大会不同意报销，村干部很委屈，说好话，说狠话，最后还是报了。下次开会党员就觉得受了欺骗，没有兴趣争论是否应该报销，时间一长，党员会都不来参加。“唱票评据”自然就弱化了。

“唱票评据”在王港村弱化下去的时候，这个办法被其他一些急于寻找解决农村财务管理混乱办法的乡镇所学习。然而，至今这一办法似乎并没有真正对农村财务管理起决定作用。我以前对“村账乡管”的做法很反对，认为实行村民自治，当然就应该由村民来决定村组的财务收支与管理，况且“村账乡管”的问题的确很大。1990年代，荆门乡镇一级普遍建有农村合作基金会，与乡镇经管站是一套班子，两块牌子。乡镇经管站利用“村账乡管”的权力，不仅强制村一级将账放在经管站管理，而且要求村里的现金也由乡镇管理，叫做“村财乡管”。经管站在管理村财时，还强迫村一级高息从自己手中借贷，以抵上交。最后，经管站管理的村账、村财一塌糊涂，村级债务也就是在这几年恶性膨胀的。乡镇经管站的工作人员也不是不食人间烟火的人，他们掌握着村级财务的管理权，便有着进行腐败的空间。经常有村干部请经管站的工作人员到村里“官钓”，村干部还经常给经管站领导送礼，经管站站长成了乡镇实力最大、最会摆阔的人。乡镇经管站在管理村账、村财时，并不能抑制村级财务管理的混乱，相反，经管站还要向村一级摊派各种费用，成为村财开支的负担。正是在这种背景下，荆门市在2000年将“村账乡管”改为“村账乡审”，经管站仅仅半年或每季度到各个村将村组财务进行一次审计，没有了决定村级如何开支的权力。

“村账乡审”与“村账乡管”的不同还有，村账放在村里而不放在乡镇经管站。村组财务账目是在村里做的而不是如“村账乡管”一样在经管站由专职会计人员做账。近年来，荆门市村组干部变动频繁，村会计的变动亦然。据沙洋县统计，全县共有会计人员400余人，5年以上任职经历的仅有50人，占10%多一点，一半以上只有不足两年的工作经历。很多村每年一换村会计。村会计是一项专业性很强的工作，频繁的村会计变动，使村级财务账目很难做清，“包包账”、“糊涂账”现象难以避免，村级财务管理更显混乱，有时候账都不知在何处。如此情况下，“村账乡管”起码还可以有个账在那里，情况似乎会好一点。

“唱票评据”和“村账乡管”都是一些制度。制度开始的时候是一些人的想法，这些想法有时是妥协的结果，有时是为了改进目前的制度。将这些想法在实际中进行试验，并形成关于想法的基本原则与模式，就可以有一个制度的模样。一个制度的好坏，最终要由实践来回答，但实践不是万能的，制度需要引导和改造实践，因此有对制度的理论讨论。有时是制度想象。“唱票评据”和“村账乡管”这种制度，从理论上讲都是或好或不好的制度，实践中的情况却复杂得多。以为完美无缺的“唱票评据”制度，在实践中竟会失败，而以为不合乎村民自治原则的“村账乡管”，在实践中也不是一无是处，说明凡事都要经过实践检验。关于乡村治理，再好的理论与制度，都需要与农村具体实际相结合。必须将制度研究与农村社会区域性特点和农村实践结合起来，尤其是那些关注村民自治民主方面的研究更应该如此。

2001年11月20日

修订关键词　制度实践的复杂机制机制研究

（一）

2001年写这个短篇时，深刻地感受到了实践的复杂性。实践总是多因多果的，照搬来的、想象的美好制度，只有经得起实践检验，才能说是真好。一个地方的好制度，搬到另外一个地方可能就不行了；在理论上看起来完美的制度，到实践中可能就会出丑。河南邓州“4+2”工作法，在邓州时也许还是实践得不错，2010年中央一号文件将其推广到全国，就不再有用了。现在有人将美国的所谓“罗伯特规则”拿来乡村运用，以为只要农民用“罗伯特规则”开好会，农村治理难题就可以迎刃而解，未免太天真了。

最近几年，我们集中研究了农田灌溉机制、农民上访机制、乡村治理机制，得出了很多与通常意见有很大差异的结论。林辉煌的博士论文专门研究基层派出所的治理，他发现，基层派出所存在的一个严重问题是该管的事情不管，不该管的事情却拼命去管；该使用暴力的地方不敢使用暴力，不该使用暴力的地方却大量使用暴力，为什么？显然不是简单的制度不好、道德败坏可以解释的。吕德文最近研究所谓“街头政治”，试图理解城管执法、治安联防等国家与社会接触边缘地带的微妙机制。人们往往将街头暴力的兴起归结于行政执法的不规范，比如城管、治安员等非正式行政人员，他们备受舆论批评。殊不知，城管、治安员之类的半正式行政力量并非一开始就是街头暴力的罪魁祸首，恰恰是不切实际的行政理性化，让一线行政失去了手段，加剧了暴力执法。狄金华的博士论文《被困的治理》，通过对一个乡镇30年治理实践的研究发现，国家不断压缩地方性规范的正当性，推进公共规则在乡村的社会实践，却可能造成“无公德的法治”的困境。

在这个意义上，我愿再次呼吁，中国的学界和政策部门应该深入到政策、法律和制度在全国不同地区的复杂实践中，真正深入研究制度实践的机制，从而深刻认识制度实践的复杂性。不要坐在书斋或办公室，既不深入调查，又不认真研究，一遇事端就立即弄出一些“高大全”的“完美”政策让下面执行。

研究政策是一门大学问。现在政策太多而研究太少了。

（二）

研究政策实践的复杂机制，有点类似于孙立平教授等人提出的“实践社会学”，“实践社会学”反对结构主义分析方式，提出了“过程—事件”的分析方法。“过程—事件”分析方法关注社会事物的实践性，这是我们所赞同的，我们反对理念先行式地认识中国问题的方式。与之略有差异的地方在于，我们的机制研究在强调深入到事物的发生和演变的复杂过程中时，还强调“透过现象看本质”。我们所说的“机制”就是指决定事物性质及其演变规律的“本质”，或可说事物中存在的“主要矛盾”以及“主要矛盾的主要方面”。若不是从这层面上认识事物，就有可能主次矛盾不分，就有可能陷入社会事物的偶然现象和随机因素中而不能自拔。

2013年1月13日晚