十　两票制与一肩挑

从村一级来看，自1998年修订的《村民委员会组织法》颁布实施以来，村一级的民主化已进入轨道，可以创新的地方不是很多，需要完善的是一些技术性的方面。目前村一级可以进一步做的民主化工作是两票制选举村支书。从调查情况来看，除少数人的担心以外，大部分乡村干部和几乎所有村民都非常欢迎两票制的办法。有村支书说，如果一个村支书不能获得全村半数村民的信任票，这样的支书肯定是不合格的支书，他的工作没有群众基础，也不可能做得好。

村委会选举也有技术上的问题，乡村两级反应特别强烈的是村委会主任的两强竞争，造成一强落选，不仅将农村本来不多的能人选掉了，而且可能造成落选的人对当选村委会主任的敌视，从而引发村中的派性斗争。全国大多数村的村委会选举是以候选人得票数由高向低排序进行差额竞选，即在主任候选人中，由排名第一和第二的两个候选人作为正式候选人参加竞选，确定副主任和委员正式候选人亦如此。这样一来，就使得全村最受村民欢迎的两强竞选村委会主任，次强者竞选村委会副主任。两强相争，必有一伤，人为造成落选。有的村允许村委会候选人自由选择在什么位置参与竞选，这种办法亦有弊端，即若主任候选人中有一强，其他人便不愿与之竞选，而退为副主任或委员候选人。这就使村委会主任竞选变成一个强者与一个弱者的竞选，竞选没有悬念，村民对选举也就不感兴趣。

有一些乡村干部建议，鉴于村委会副主任与委员职位在实际农村工作中的差别很小，可以取消村委会副主任的职位，仅设村委会主任和委员两个职位。在实际的选举中，可以让得预选票最高的两位候选人竞选村委会主任，让落选的村委会主任候选人作为村委会委员当然候选人参加选举，这样不仅可以让村委会主任的竞选激烈，而且为落选的村委会主任候选人当选委员提供机会。一般来讲，能够成为村委会主任正式候选人的村民都是在村中有些影响的人，这些人若落选，很可能造成支持他的村民反对当选的村委会；而若他当选村委会委员，新选出的村委会就可以吸纳这些支持他的村民的力量。

两票制选举村支书是山西河曲的创造。即是在村支部书记选举中，先经由村民投信任票，只有村民信任票过半的村支书候选人才能参加村党支部选举。两票制的好处是，不仅扩大了农村基层民主，而且经过村民信任投票的村支书在村民中更有威望。有一些村支书也强烈要求经过村民的信任投票，免得村主任说村支书只是十几个党员选出来的，而村主任是1000多村民选出来的尴尬。两票制选村支书还可以将个别乡村两级串连起来，将工作能力不强或经济存在问题的村支书选掉，增强村民对村支部的信任，提高村支部在农村中的战斗力和堡垒作用。

从理论上讲，两票制选举村支书正好符合“三个代表”重要思想的要求。既然共产党代表最广大人民群众的利益，在村支部选举中，让村民投信任票，只有那些受到人民群众信任的村支书候选人才有资格在党内被推选为村支书。人民群众都不相信的人，党内当然不能相信。

与两票制相关但又完全不同的是，是否可以让村支书竞争村委会主任，从而形成支书、主任“一肩挑”。一般来说，经过村民信任投票，然后在村支部会议上选为村支书的人，一定是农村中具有相当影响力的人，这样的人竞选村委会主任，成功的希望很大。不过，在实践中，通过支书竞选村委会主任来达到支书、主任“一肩挑”，存在很大的风险。具体地说，这种风险有二：

第一种风险是，村支书竞选村委会主任失败之后怎么办？山东省的做法是，竞选村委会主任失败的村支书，一般不再担任村支书职务，而让竞选成功的村委会主任反过来兼村支书（如果当选的村委会主任是党员的话），如果当选的村委会主任不是党员，就尽快培养入党，然后兼任村支书。这种办法在事实上可能弱化了村支书的权威。如果村支书竞选村委会主任失败，至少要面临这样两个后果：第一个后果是，村民认为村支书没有当选的村委会主任有能力、值得信任，这是可以从选票上判断出来的，这样一来，村委会主任在村中的影响力会超过村支书；第二个后果是，当选村委会主任是在与村支书的竞争中当选的，这种竞争肯定会造成两者之间关系的裂痕，在选举之后村支书与村委会主任的共事中，这一裂痕难以清除，从而影响村班子的团结。

第二种风险是，若竞选村委会成功的村支书犯了错误或出现欺上瞒下、消极无为甚至拒绝服从上级或专断对待村民的情况怎么办。“一肩挑”的村支书对乡镇说自己是村民选举出来的村委会主任，对村民说自己是代表乡镇利益的村支书，事实上两边的话都不听，这时有什么好办法来解决？

因此，可以鼓励那些的确有相当群众基础、工作踏实、能力很强的经过两票制选出的村支书竞选村委会主任职务，从而实现“一肩挑”。但一定不能将“一肩挑”作为一种模式，要求村一级均如此实践之，否则未必十分妥当。

修订关键词　干部的公共性中国特色政治制度

（一）

村庄是一个熟人社会，或我们所讲“半熟人社会”，选举则是在非熟人社会常用的治理手段。选举的一个负面后果是撕裂了村庄的团结，形成村庄派性甚至派系。在这个意义上说，作为基层治理的一种手段，选举本身并非完美无缺。

传统社会的基层治理依靠长老，一旦坐到长老位置，长老就必须按社会期待的角色来行动，而不可以乱来。人民公社时期，生产队长也是选出来的，但生产队长必须服从公社和大队的指挥，否则，上级可以撤换生产队长。有一个好生产队长，生产队就容易凝聚共识，形成集体行动，搞好生产，获得良好的发展局面，就可以成为先进。当一个好生产队长必须有两个前提：一是自己是强壮劳动力，可以带得起头；二是有公心，吃得起亏。生产队长若想占便宜，就会丧失权威，社员就会不服从指挥。生产队人心涣散，发展就会变得糟糕。若换一个生产队长，这个新换上去的队长仍然公心不足，就得再换。换来换去，生产队户户当过队长，没有一个人搞得好，这个生产队就成为最落后的典型了。小岗村18户农户，户户当过队长，还是搞不好，就不得不分田到户了。

（二）

“两委”矛盾表面上是制度设计的缺陷，因此又有不少制度发明来试图解决这一问题，比如村支部换届实行“两推一选”、“一肩挑”，以为村支书获得了村民（代表）的支持就可以解决与村主任的矛盾，但效果并不明显，所谓的“两委”矛盾仍然存在。换个角度看，“两委”关系，以至于“两委”矛盾的存在，实质上是村庄政治中不同利益群体、不同政见互动的结果，这种互动关系如果不反映在“两委”关系中，也会反映在别的领域。因此，“两委”的制度设置实际上是非常精巧地将村庄矛盾纳入制度渠道，让村庄的有序治理成为可能。

“两委”关系是中国共产党创造的有鲜明特色的政治制度，它早在革命战争时期就证明了其活力，新中国成立后渐成国家治理的重要方式。党委与行政之间形成权力平衡、分工合作，既保证了自上而下的命令贯彻到基层，又充分考虑了基层的特殊性。“两委”关系的权力天平向哪一方倾斜，具有相当大的灵活性，完全取决于实践。

2013年1月26日晚