二　村务公开

村务公开一度被当做解决村级财务管理等问题的钥匙，而在全国农村大力推进，1998年修订的《村民委员会组织法》也用很大篇幅对村务公开的形式、内容作了规定。村务公开即所谓“给群众一个明白，还干部一个清白”，对于防止干部黑箱操作，缓解农村干群关系，起了一些作用。

但从村务公开近年来的实践看，村务公开的效果与之前的预期有很大差距，很多地方形式上建立了村务公开栏，却没有真正起到村务公开的作用，村里的情况村民仍然不清楚，黑箱操作仍然存在，村级财务仍然混乱。

村务公开要求将村中一些与村民利益密切相关的事务公开，公开的事项五花八门，特别是村级财务、计划生育、宅基地分配、救济物质分配等。村务公开的形式多种多样，可以广播公开，可以会议公开，更多的是通过村务公开栏公开。村务公开的程序大致是，由村干部将村民感兴趣与村民利益相关的一些事情抄写在公开栏或口头公开，有些村在村务公开前，由村民理财小组对村级财务进行清理，然后公开。村务公开的时间，按规定一季度公开一次，有些村半年一次，还有些村在年底一次性公开。

相对来说，村委会的范围不大，村民对村里的事情大致都了解，与村干部相互间都很熟悉，村里的事情一公开，村民心里就有了底，村民心中的正义与村干部的作为之间就画出了对与不对的界线。这样说来，村干部因为担心那些乱七八糟的事情被公开出来，而在处理村务时会多一些公平，少一些不良行为，村务公开的效果应该很好。

问题也在这里。村干部知道村务公开会使那些对自己不利的信息和证据被村民知道，从而让自己的日子不好过，他便有选择地公开一些事情。所谓“该公开的不公开，不需要公开的都公开”，村民到村务公开栏看到的都是一些鸡毛蒜皮的小事，在村务公开栏上找不出自己想要的信息，因此对村务公开的兴趣降低，信心骤减，村干部不久也以村民无兴趣为由减少村务公开的次数与项目。村务公开有名无实，最后连形式也都不做了。

村委会的小范围，还让村民不是通过村务公开而是通过日常生活知道村里的那些不被公开的村务。村会计一家耕种两亩田，他每天早晨到集市上买肉回来喝酒，钱从何来？原来的村支书退下来后到镇上买了房子，他的两个女儿也用钱“买工作”出去了，他为什么可以不再种田？那一年修村办公楼，听包工头说其中问题很大。某一年村里的债务据说竟增加了十几二十万元。这些周边的困惑和传言，只是缺乏实在的证据。在平常的日子里，村民也都不愿意与村干部搞得太僵，得罪村干部对自己有啥好处？

村干部有些事情不能做得太过，尤其不能得罪“大社员”，不然，这些被得罪的人会公开向村干部说出村民的怀疑，要求清理村级财务。村委会选举又是一个让村民要求清理财务的好机会。有些村的村民说，不清理财务就不参加选举，有些村在选举之后，新上任的村委会班子将前任的财务统统清理一遍，以免说不清的问题落到自己任上。村民明着不会得罪村干部，公开出来要求清理村组财务的人不会太多。但村民不愿意村组干部的行为损害了自己的利益，他们写匿名信，上访，要求上级组织查账。有些匿名信写得证据清楚，一查就准。有一个乡镇经管站站长说，农民是很老实、很实在的人，他们上访说村组财务有问题，只要去查，肯定有问题。

而恰恰是当前在村民要求查账也就是要求村组账务公开的这个方面，会被乡镇和村干部百般阻挠，很少有认真去查村组账目的情况。即使查账，乡镇也会将查账的人安排为自己的人，真正熟悉村里情况的本村村民反而不安排进来。这样查账只是为了走走过场，应对村民对村组财务怀疑的压力，基本上没有将村组账目全部摊到桌面上让村民来查的例子。

乡镇不愿意查村组的账，大致有两个原因：一是乡镇一些人得到过村里的好处，这些好处不能说；二是村组干部即使经济上有些问题，也不能让村民查账查出来。因为村级干部的经济问题乡镇一直知道，乡镇有时就是有意让村组干部在正当收入之外有些贪占、挪用来调动他们为乡镇工作的积极性。水至清则无鱼，村组干部经济上有一点问题，乡镇就组织起来查处，打击了所有村组干部的积极性，乡镇如何依托村组干部这条腿呢？

有了乡镇的保护，村组干部的胆子就会更大一些，村民要求查账查不出什么问题，甚至根本就不让去查，村务公开当然就更不能起什么作用了。这样就可以理解为什么村务公开在实践中会效果不佳。

要想让村务公开有实效，就必须让村民有查账的权利，指望通过村干部主动将村务公开来让村民发现其中存在的问题，并由此约束村组干部的不良行为，不如赋予村民随时查账的权利，鼓励村民可以就他们怀疑的事情质询村干部，由此来约束村组干部可能的不良行为。质询的方式可以讨论，村民代表会议或其他形式都可以，临时选举或由村民代表推选出财务清理的代表也是可以的，问题的关键是要保证村民的主动权，而不是村组干部的主动权。村民知道什么地方有问题，村组干部当然也知道。村民会直接找到问题本身，三下两下解决掉。

核心问题是，村务公开和村民查账是两种不同的约束村组干部的办法，为了“给村民一个明白，还干部一个清白”，村务公开就要公开那些实质性的村民关心的内容，这些实质性内容村干部不愿意公开，因为其中一些有问题。村务公开在关键内容上含糊其辞，因此效果降低了。为了让村务公开有效，上级越来越细致地规定村务公开的时间、内容、形式、程序，这些规定越细致，内容就越繁杂，村干部就越难应付，他们也就越有理由公开那些鸡毛蒜皮的小事，而“顾不上”公布村民关心的大事。村民不耐烦，上级和村组干部也不胜其烦，村务公开便走向反面。

保障村民查账的权利是另一种约束村干部的办法，这种办法不是要求村干部将所有信息对村民公开，而是由村民来选择他们感兴趣、认为可能有问题的信息来查找。这种查找因为村委会范围不大，村民之间信息相通且利益相关，会相当有效。换句话说，村民查账式权利可以通过有选择地信息查找来低成本约束村组干部，村组干部因为不清楚村民何时何事查找何种信息，而不能不在任何方面都做得较好。

我们可将村务公开约束村组干部的办法叫做完全信息监督法，将保障村民查账权利约束村干部的办法叫做选择信息监督法。选择信息监督法因为将村干部和村民互动中的主动权置于村民一方，可以低成本约束村干部，有利于解决当前农村干群之间矛盾的一部分。与其下大工夫去推动村干部公开村务，不如下些工夫保障村民的正当权益，特别是保障那些与村民切身利益相关的权益。

2002年4月21日

修订关键词　村务公开的悖论村务监督委员会村庄内生接应力量

（一）

2004年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台2004年第17号文件《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，通过专门文件再次将村务公开提到非常重要的位置。随后全国农村又开展了一场声势浩大的村务公开民主管理制度“上墙”的运动。总体来讲，最近10年时间一直在农村调研，我发现村务公开在农村基层仍然大多只是制度上了墙，实践效果却不好。其中关键是村民并不关心村务，村干部也无热情、无动力，“上墙”制度成为形式，村务公开走了过场。

浙江武义县后陈村的情况则有所不同。后陈村是武义县的一个城郊村，因为征地，村集体获得了上千万元的征地款，如何使用征地款，村干部有不同意见，村民也不放心，围绕村集体资源形成了矛盾和斗争，最终，在县委工作组的指导下，后陈村成立了独立于村支部和村委会的“第三委”——后陈村村务监督委员会。很快，武义县即在全县范围推广了后陈村成立村务监督委员会的做法，结果大幅度降低了村民针对村干部的上访。

为什么后陈村设村务监督委员会有效？据笔者调查，至少有两个因素在其中发挥作用：一是村集体有一定收入；二是村庄中有众多愿积极参与村务的精英人物。两者相加，就使后陈村村务监督委员会制度有了内生的运转动力，村务公开和村务监督就可以形成正向反馈机制。如果村集体没有资源，即使成立村务监督委员会也没有作用，村务公开也无法形成正向反馈。在上级压力下，村务公开或村务监督委员会运作一段时间就不再可以持续。

村务公开或村务监督，甚至村民选举，必须要在村庄中找到正面的接应力量，如果没有村庄内生力量的接应，这些制度就永远只是“墙上”制度而与村庄治理无关。

有趣的是，当前几乎全国所有行政村都有相当规范“上墙”的各种制度规章，而在实践中，所有这些规章都形同虚设，没有人或者无法真正去按这些规章办事。甚至“墙上”规章越多，制度越健全，实践越是与规章脱节、无关。

（二）

在所有的村务公开中，村集体财务公开可以说是村民最关心也是最敏感的一项。根据相关制度，村集体财务的收入和支出都有着严格限定并要求定时公开。一般要求村级财务支出“零招待”，然而，在“争资跑项”的政治社会环境下，村干部若要向上面“争资跑项”，怎么可能实现招待费用零支出？且这些支出如何向村民公开？村干部几乎唯一的办法是将这些费用冲入其他项目支出中进行报账，乡镇也只能默许这一“潜规则”。对于这些支出，村干部只能选择不公开，或者公开变通的账目。

村干部因此面临着公开与不公开的双重困境：公开这些费用的支出，在正式的规章制度中是被禁止的，且即使“争资跑项”有利于村庄，也不一定能得到村民的理解，甚至正好为村庄反对派上访提供了依据。不公开或者变通公开，村民必对其他项目的扩大支出产生怀疑，村干部的威信还是受损。权衡利弊，在乡镇默许的情况下，村干部往往选择变通公开。如此一来，财务制度、村务公开的要求再为严格，也都变成了形式主义。

2013年1月13日晚