六　土地制度

农村土地制度是当前学术界关注的焦点问题之一。这与中国庞大的农村人口和紧张的人地关系有关。当前实行承包责任制的农村土地制度，是集体所有农户使用而且使用权比较稳定的土地制度。因为集体所有，农村土地制度的产权似乎不清，产权不清就影响效率。很多经济学家认为，要明确土地产权，就必须让土地私有化。这些经济学家举了很多土地私有化好的例子，说土地私有化是国际通行的做法，也说了很多土地产权不明带来效率损失、带来农民利益受损、带来土地流转困难的问题。他们还以明确土地产权为基础，设计或主张出各种相关的次一级的制度。

在理论上讲，这些经济学家的主张是不错的，特别是这些理论被直接从西方引进来的时候，这些主张也有经验材料的支持。不过，在运用从西方具体语境中抽离出来的经济学原则时，应充分考虑到具体语境不同的中国国情的特殊性。西方经济理论的应用还需要经过与中国具体实践相结合的过程。用第一世界的理论来解决第三世界的问题，是当前中国经济学界乃至整个中国学术界存在的最为严重也是最为幼稚的毛病。

而从这些主张的经验材料来看，中国如此之大，什么样理论的经验材料都可以找到。当前支持中国经济学家从产权方面判断农村土地制度不好的主要经验材料，来自那些发达地区农村或城郊农村，而恰恰是这类地区农村的土地制度，已经不再具有中国当下语境的普遍意义，或者说这类农村与我们应该关注的真正意义上的土地制度成为问题的农村，是完全不同的另一个农村。

具体说来，大致可以将当前的农村分为两大类型：一是发达地区或城郊地区的农村，这类农村已不再是严格意义上的农村了，也构不成当前中国问题核心的“中国农村问题”的研究；二是构成中国问题核心的农村是那些一般的中西部地区的农村，正是这部分农村的土地制度安排，对于解决中国现代化过程中可能出现的问题，具有决定性的意义，可惜的是，经济学家们过于关注本来不成问题的发达的城郊农村土地制度，并以此来推测国家土地制度安排的样式，忽视了正成为重大问题的一般农村土地制度的意义。这种颠倒，使本来清晰的问题被一些经济学家用理论复杂化了。

在发达地区或城郊型农村，因为经济发达，以前从事农业生产的相当部分农民都已转入第二、三产业就业，农业收入只占全部收入的很少一部分，农业本身的重要性大大下降了。因为地区经济的发展，地方政府不仅不向农民收取以“三提五统”为典型的农民税费，而且有财政能力为农民提供经济社会的保险。因为经济的发展，土地增值较快，集体所有承包到户的土地逐步被地方政府和企事业单位征购，村集体有了很大一笔收入，这其中的一部分转为农民的收入，另一部分以集体资产的形式沉淀下来，为农民日后的生活提供了保证。总之，因为经济的发展和与之相关的土地增值，若说发达地区或城郊农村存在问题，可以套用我们经济学家喜欢讲的一句话来说，这是“发展中的问题”，这类农村以及其中的土地制度安排，与全国大部分农村地区的土地制度安排有着完全不同的处境，即土地既然不再对保障农民基本生存具有决定性作用，怎样安排这类地区的土地制度都没有问题。而从这类地区农村农民本身的要求来看，他们当然希望分享更多经济发展带来的土地增值收益，土地私有化可以提高农民对地方政府的谈判地位，从而可以在分配发展带来的剩余时得到更多好处。因为土地本身可以带来的剩余如此之多，以至于在这类经济发达的城郊地区的农村，为土地剩余的分配发生了剧烈的冲突，表现出来就是土地产权不清带来的矛盾。在此过程中，往往是地方政府与村集体合谋，占有了过多的应归农民占有的剩余。有些地方的农民为土地而上访告状，以至于很多次地堵在市政府的门口，大都源自农民对土地剩余的要求。经济学家们更多地关心这类发达城郊地区的情况，这些地区因为分配土地剩余而发生的剧烈冲突也成为媒体和政府关注的焦点，表现出来的，似乎中国农民对土地私有化有着极强烈的偏好，似乎中国的土地制度问题就是这些发达城郊地区的问题。

事实上，真正成为问题的是中西部农村的土地制度。这些地区因为经济学家的不关心和为土地而产生冲突的不剧烈，而被整个理论界忽视了。经济学家们似乎认为，只要解决好发达地区农村的土地制度，那些落后的中西部农村终究会发展到发达地区水平的，其土地制度自然就不成问题了。问题是中西部农村怎样才能达到发达地区的水平。

中西部农村土地成为问题，是因为农业本身的弱质性，是土地本身带来的收益很少，而大量的农村人口不能从农业和农村中转移出去，较多的人（占中国人口的一半以上）分配较少的剩余（农业生产总值不足国民生产总值的20%），必然带来土地本身的不值钱。发达地区土地的增值靠的是二、三产业的推动，恰是因为发达地区二、三产业的发展占据了全国市场，使中西部发展二、三产业困难重重。中西部一般农村的土地带不来丰厚的收益，但中西部大量农村人口不可能从农业中转移出来，这些很少的土地收益就必须养活转移不出去的大量人口，让这些转移不出去的人口可以过上温饱有余的生活。土地的社会保障功能凸显出来。

土地的保障功能是以人均占有一个最少量的土地为基础的。明确土地产权如果走到土地私有化这一步，脆弱的农业和脆弱的小农经济必然迅速造成地权的集中，一部分乃至相当部分农民不再有最少量土地的保障。这些人可以流落到城市打工，但这些到城市打工的农村人太多，以至于他们所得报酬不足维持生存之需，而他们以前遥远故乡的土地已经卖出去了，他们的根没有了，他们成为了真正意义上的“流民”。“流民”的生活肯定很糟，不仅他们生活很糟，而且城市的社会秩序也就不可能再好。

当前中西部农村的土地还因为地区经济的不发达，国家要向农民征税；地方政府要向农民收费，农民负担很重。也因为经济不发达，土地卖不出钱来。指望这类地区的农民将土地卖掉积攒到城市工作的经济资本，是天方夜谭。之所以一些农民现在在外务工经商仍然要倒贴钱将土地转包予人，是因为他们清醒地知道土地对于他们未来生活的价值，这种价值的核心是社会保障和根的依靠。在中国农民如此之多的情况下，人为割断农民与土地的联系，实在是最为愚蠢的做法。我在中西部农村调查时，问农民是否希望允许承包土地自由买卖，很多农民说不。他们很清楚，让他们拥有着土地，是对他们长期利益的保证。有的地方的农民因为负担过重而抛荒外出打工，数年后他们回到村中，还会理直气壮地找村干部要回自己的承包地。他们知道，赋予农民长期而稳定的土地使用权是对他们有好处的一项政策。

我们不能只关心10%的发达的城郊农村的土地制度。能否找到一个适合超过90%农村人口的中西部一般农村状况和农民要求的土地制度，将对中国现代化具有决定性意义。

2002年5月5日

修订关键词　反公地悲剧耕者有其田地利共享制度红利

（一）

中国有两种完全不同的土地：一是沿海发达地区和大中城市近郊的土地；二是中西部农业型农村的土地。前者可以在城市化过程中，经过征收形成远高于农业用途的非农使用增值收益，如何分配农地非农使用的增值收益，各相关利益主体之间进行着激烈的博弈。后者则无法分享到城市化带来的非农使用增值收益，农民只能从承包土地上获取农业收益。

取消农业税后，国家不再向农民收取农业税费，且按十七届三中全会“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的政策，农民将拥有长久不变的土地承包经营权。

因为具有村庄成员权的所有村民都可以获得土地承包经营权，农村土地就被细碎分割，基本上是“人均一亩三分、户均不过十亩”，且往往分散为七八块的状况。如此小规模的土地很难有效经营，核心是难以解决农业生产环节中的灌溉、植保、机耕等共同生产事务。在取消农业税前，依靠半强制的共同生产费的收取，村社集体可以为单家独户小农提供必要的生产服务，现在不再强制收取共同生产费，也就很难为农户提供共同生产的服务。

在长久不变的承包经营权下，进城农户不会退出自己的承包经营权，他们将耕地流转给仍然在村从事农业生产的亲朋邻里，流入土地的在村务农农户，无论耕地面积是多是少，他都一定要面对细碎的地块，且他不可能在流入土地上建设生产性的基础设施，他还要向流出土地的农户交租金。在土地具体承包关系“长久不变”的前提下，细碎的土地权利关系使得土地难以耕种，由此导致反公地悲剧。也就是说，长久不变其实会损害耕者利益。郭亮著《地根政治——江镇地权纠纷研究》以对中国农村的深入调查为基础，批判了当前中国土地制度研究中盛行的产权话语。他发现，当前农地承包领域发生的大量纠纷正与这种土地产权改变密切相关。他令人信服地证明了，忽视中国农地的社会主义属性的历史传统，以“长久不变”、“确权确地”为目标的农地变革将引发严重不良后果。

张路雄先生曾提出耕者有其田的设想，具体有三：一是只有真正在农村种田的人才有承包村社集体耕地的权利；二是农村承包土地可以调整；三是进城后不再直接从事农业生产的村民没有承包耕地的权利，但若这些村民从城市返乡愿意从事耕作，则可以通过调整获得承包经营的耕地。这样就可以真正做到耕者有其田，既可以尽可能让农业利益留在村庄，留给耕者，又便于在耕地上建设有利于农业生产的基础设施。

“耕者有其田”，这应是当前占中国农村90%的中西部农业型地区基本的土地制度安排。

（二）

对沿海发达地区和大中城市近郊可以分享到城市发展带来的土地非农使用增值收益的土地，则要坚持和完善当前土地制度安排中“涨价归公、地利共享”的宪法秩序。这种土地制度安排也是新民主主义革命和社会主义革命的重要成果，更是中华民族伟大复兴的制度保障。“涨价归公、地利共享”的土地制度可以防止城市化带来土地增值收益被恰好处于特定位置的极少数人独占，让整个社会分享经济发展和城市化带来的收益。

当前土地非农化过程中对农民补偿过度和补偿不足的情况同时存在。沿海发达地区和大中城市近郊，农民从征地拆迁中动辄获得数百万元甚至上千万元补偿，出现了补偿过度的问题。中西部中小城市因为财力不足，在征收农民土地时可能补偿不足，农民利益受到损害。中西部地区中小城市征地中农民利益受到损害，舆论层面却总是为已经获得过度补偿的沿海发达地区和大中城市近郊农民的利益呼吁。土地恰好处于特定位置的极少部分人垄断土地非农化带来增值收益，将冲击现行“涨价归公、地利共享”的土地宪法秩序，造成极少数人一夜暴富。一个新的腐朽的土地食利者阶层正若隐若现。这是当前中国快速城市化过程中尤其应该避免的。

（三）

与当前学界和政策部门对中国土地制度基本持否定立场相反，我以为，中国在全球化中取得良好经济增长成绩，重要原因是有两大与土地制度有关的制度红利：一是农地非农使用增值收益大部分归国家的“涨价归公”制度，使地方政府可以在城市化过程中获得农地非农使用的大部分增值收益，从而可以建设良好的基础设施；二是土地承包制度使所有农民都可以获得土地承包经营权，并因此形成以代际分工为基础的半工半耕结构，以代际分工为基础的半工半耕结构使中国劳动力再生产成本很低，这是中国制造具有强大国际竞争力的关键。

稳定的农地制度安排为进城失败农民提供了返乡的可能。正因为进城农民还可以返乡，这为应对现代化进程中的各种危机提供了弹性空间和缓冲基础。

2013年1月13日晚