十一　积极村务与消极村务

村组干部的工作很多，用徐勇教授的话说，就是政务与村务两大块。政务即乡镇政府安排布置的任务，在目前的农村工作中，乡镇往往将村干部完成政务特别是征收税费一类的政务与村干部报酬挂钩。按照《村民委员会组织法》的规定，村干部的主要工作应是村务，仅仅是协助乡镇处理一些政务，现在事情倒着来，令人玩味。

从村组干部的村务来看，大致可以区分出两类村务：

所谓“积极村务”。这类村务的目的是使村庄得到发展，村民更富裕，村集体更富裕，村级组织更能解决村中存在的问题。中共中央在1994年11月5日发出的《关于加强农村基层组织建设的通知》中，提出了以党组织为核心的农村基层组织建设“五个好”的目标，其关键是“选准一条发展经济的好路子”，这是典型的积极村务。一条发展经济的好路子可以充分发挥村级地方优势，加快村民脱贫致富奔小康的步伐。发展经济的好路子不仅可以让村民奔小康，而且可以为村集体带来收益，从而摆脱“空壳村”状态。荆门市正是在1994年以后的四五年中，充分调动了村干部寻找发展经济路子的积极性，贷了很多款，投了很多资，只是几乎没有一个村真正发展起来：村民被折腾苦了，村集体欠下大量债务。看来积极村务不符合当前农村的实际，村干部应做的是消极的村务。

所谓“消极村务”，是指那种保持村级组织现状，维持村庄生产和村民生活基本秩序的村务。在推行积极村务时，乡镇嫌村干部特别是村支书和村委会主任胆子不大、观念不新、思想保守。等到那些思想新锐、胆大气粗的年轻村干部因寻找发展经济的好路子撞得头破血流的时候，乡镇发现还是那些保守的村干部可靠一些，“生姜还是老的辣”。其实，不是年龄问题，而是鞋子合不合脚，只有自己最清楚。我们在一个镇调查，全镇只有一个村不负债，这个不负债的村由一名老支书管村务，他性格古怪，当然也保守。在全镇各村都投资数十万元调整产业结构时，他不为所动，他也不允许村组干部上餐馆吃喝，虽然村部就在镇边上。而所有乡镇乃至县市干部到他们村参观，他也从来没有招待过客人。开始的时候，镇领导认为这个村支书缺乏开拓精神，几欲将其撤职。等到2000年，这个村不仅是全镇唯一不欠债务的村，而且每年都按时上缴各种税费提留。镇干部都说这个村支书不简单，人人佩服他，村民也服他。在有些特定的时间和特定的地区，积极村务是可行的；但在农村人口如此之多，农村面积如此之广和农村经济处境如此之不好的背景下，村务的消极方面可以做好，就相当不错了。积极村务的失败，使消极村务也不能维持，这样子村民如何指望未来？

消极村务包括调解民间纠纷，提供基本的公共服务等。在缺乏宗族等传统组织的情况下，两个吵架的村民与任何人都没有关系，不会有村民去劝他们不要吵了。村委会最重要的职能是调解民间纠纷。吵架的村民双方都知道吵下去对谁都没有好处，只是没有人劝架，面子上过不去。等村干部上去一劝，两边各打五十大板，架就劝开了，过一段时间两个人还是可以和和气气地相处。夫妻吵架也是这样，俗话说“清官难断家务事”，关键不是由村干部去判断吵架夫妻双方谁对谁错，而是在邻居不愿出来劝架的时候，村干部履行自己的职责，让吵架夫妻有台阶可下。

基本的公共服务是指单个村民不愿去做或做不了的那些公共事业。最简单的比如，放水灌溉是所有水稻产区最为重要的共同生产项目。放水灌溉必须要有人守水。在一块农田灌满水后，再灌另一块农田，不能让水白白流掉，因为放水过来是要花钱的。单个村民既无能力守水，他们也不愿意守水，村组干部组织村民守水，特别是自己带头守水，就显得不可或缺。荆门农村是那种传统组织资源已经瓦解、村民处于原子化状态的地区，仅有的一点组织资源就是村组干部。若村组干部不去守水，村民会一推三六九，大家都需要水灌田，却都不愿负责，也就都灌不上水。

消极村务也可以积极地去做。1999年我到董店村调查，董店村支书也是一个思想保守的老支书。自分田到户以后，村组两级未再调整耕地，荆门市第二轮土地承包基本上是走过场，延续了第一轮土地承包的合同。第一轮土地承包到了1999年，农民耕种的土地已有了相当变化，这种变化的主要方面不是土地占有数量的不均等，而是土地承担的税费不均等。土地所有权是村民小组的，村民小组长变动很快，也不大负责任，有些村民小组长以减免农户耕地面积、减少税费来优亲厚友或讨好村民。还有些村民在村民小组在承包地边每修一条水渠时，报一次耕地减损。第二年，承包耕地的村民将水渠填上，等村民小组再组织修挖时，就再报一次耕地减损。如此数次，耕地的实际面积依然如故，村民小组账面上的纳税耕地面积已减了大半。总而言之，到了1999年，有些村民小组实际耕地面积并未减少，纳税面积却很少了，这些税费负担便摊到其他村民身上，引起村民的强烈不满。村民小组是没有能力彻底清丈调整土地面积的，村支书便数次召开村民代表会议讨论，下决心一组一组地清丈土地，将耕地打乱重分。纳税面积较少的村民激烈反对，有人给村支书戴上反对中央“赋予农民长期而稳定的土地使用权”的帽子，上面也有人来查问。村支书不为所动，坚持打乱重分，有三户农户坚决反对而不参加重分，村支书便将耕地分给其他农户，以至于这三户农户真的没有田种。不久，有两户向支书说好话，支书从其他村民那里调了些田出来，有一户一直未分到承包地。

董店村民很感激这个积极的村支书，这个村支书不过是用积极的办法做了消极的村务。有很多村耕地赋税不公已严重影响了村民基本的公平感，只是一般村都缺乏如董店村这样强硬的村支书。没有强硬的村支书，重新清丈调整耕地的事情，只会在巨大的阻力（既得利益）中失败。

修订关键词“双强双带”富人治村

（一）

自第一个中央涉农一号文件至今，中央和地方指导“三农”工作的重心都在增收致富方面，社会各界也都盼望通过政策来推动农民致富。中央党建的一个基本指导思想是所谓“双强双带”，即农村党员干部要带头致富，同时还要带领农民致富，能带领农民致富的河南刘庄、山西大寨和江苏华西村，因为村支书有能力带领村民致富，而极大地改变了村庄面貌，这些明星村也成了各级政府所推崇的发展典范，每年到这些明星村参观学习者数以万计。湖北省委书记在全省新农村建设工作会议上讲话时，要求“全省范围内大力推广钟祥鼓墩村经验。尤其要着力培育一批像该村党支部书记张德华一样，集农业企业家、农村带头人、农村基层组织负责人‘三合一’的农村致富能手”。[2]

遗憾的是，带头致富的人带领村民致富的事例至今仍然少见。全国目前仍然有上万个保存集体经济的村庄，且据说集体经济发展好的地方，经济水平也较高，农民也比较富裕。但就笔者在全国农村的调查，集体经济发展好的，几乎都是沿海发达地区或大中城市近郊，因为经济发展与城市扩张，使农村可以分享到土地非农使用的增值收益，这些集体经济的发展与村干部努力几无关系，而唯与所处区域有关。与其说是集体经济发展带来经济增长和农民致富，不如说是经济发展让集体经济发展和农民受益。

全国几十年来推动“双带”，推动富人治村，但极少有成功的案例，即使个别成功也都不可复制，这令人深思。前面讲到的明星村，基本上都是在1990年前中国仍然是短缺经济和卖方市场的条件下，通过发展工业发展起来的，1990年以后，短缺经济时代结束，买方市场代替卖方市场，随即，中国制造业迅速升级换代，小、散、乱的乡村工业处境艰难，乡村工业的面源污染使工业进入园区成为全国共识。这样一来，村庄办工业的时代也就一去不复返了，指望再来复制明星村的经验根本就没有可能了。这就是全国虽然政策力推和刻苦学习，却少有成功复制案例的原因。

反过来倒是，因为强调“带头致富的人才有能力带领农民致富”，一般农民当村干部就不合要求，地方政府有意无意地推动富人当村干部，富人的经济收入来自村庄以外，社会关系也多在村庄以外，富人治村，鲜有可以带领村民致富的先例，却足以获得从治村过程中谋取私利的合法性。这些本来就有经济资源从而具有远大于一般村民影响力的村庄精英又掌握了村干部这一职位，完全可以借此谋私，而难以有人监督。

指望村干部通过村务来带领农民致富奔小康，是积极村务，这是中央最近30年农村政策的指导思想，这种指导思想并不切合农村实际。市场经济条件下，农民都有致富的积极性，不过，在农业GDP有限的情况下，农民致富的主战场是城市，是进城务工经商。这个时候，村干部乃至整个乡村组织最重要的作用是为农民提供基本的生产生活秩序，为他们解决维持生产生活所必需的基本公共品。维护农民基本的生产生活秩序是消极村务。消极村务的重要性在于，单家独户的小农因为经营规模太小，而难以解决生产环节中的众多共同生产事务，如灌溉、机耕、植保，等等，也很难有效解决生活中的诸多共同事务，比如村庄卫生和道路建设。

在已经取消农业税且国家向农村转移支付越来越多的情况下，国家向下转移支付的核心应该是为农民解决基础性的公共品，而非要带领农民致富奔小康。奔小康的主体是农民自己，主战场是城市，在农村人、财、物流出的背景下，国家对农村的转移支付应主要用于维持农村基本的生产生活秩序。

在农民人数仍然众多的情况下，农村是中国现代化的稳定器和蓄水池，城市则是中国的发展极。城市与农村的关系是对立统一的关系，一阳一阴、一正一负、一快一慢、一发展一稳定，从而形成了中国当前相当独特而稳定的结构。也是因此，中央农村工作方针需要调整，要积极去做消极村务，而放下积极村务。该农民去做的就让农民自己去做。

（二）

中国是一个巨型国家，不同地区的资源禀赋、社会结构和文化传统有着明显不同，某些积极村务在特定的地区条件下能够成功，但并不一定适合其他地区。也就是说，积极村务只具有局部意义，积极村务的经验只是在特定时空条件下才有效，如果将此按照“一刀切”加以推广，结果往往会适得其反。

税费改革之后，村级组织治理能力弱化是既定事实。推行积极村务必定占去原本就已萎缩的治理资源，导致消极村务的推行更加捉襟见肘，村民生产生活的基本需要更加无法得到满足。

因此，在当前基层治理中，积极村务不仅没有必要，而且相当危险！

2013年1月14日晚