一　两委关系

村支部与村委会的关系是当前村级治理中的一个关键问题。《村民委员会组织法》第3条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。村支部与村委会的关系应是领导与被领导关系，然而，实际情况比法律规定复杂得多。由村民选举出来的村委会可能不服从村支部的领导，认为村支部书记是十几个党员选举出来的，而村委会干部是由1000多村民选举出来的。有些地方推行村支部“两票制”的选举办法，即先由村民对村支部候选人投信任票，信任票不过半的村支部委员候选人不能在支部大会上参选，也就当不成村支部书记。“两票制”虽然可以堵住村委会主任说村支书只是由十几个党员选出来的口，却不能完全解决村支部与村委会的关系。

具体地说，根据党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》，村支部接受乡镇党委的领导，服从乡镇党委的安排和要求。也就是说，在制度安排上，乡镇党委和村支部的关系是上下级关系，是命令和服从的关系，村支部是乡镇党委在村级的代理人。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会由村民直接选举产生，对村民负责，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系，而不是行政命令关系。这一制度安排使村委会更多成为村民利益的当家人，而非乡镇政府在村一级的代理人。

当乡镇与村的关系比较融洽，村级组织活动空间比较大的时候，村委会和村支部可以处理好当家人与代理人的矛盾。而如果乡村关系比较紧张，村级组织的活动余地很小，当家人与代理人的关系就很难处理。村支部希望首先完成乡镇布置下来的任务，而村委会希望顺应村民要求维护村庄利益，两委关系变得紧张。

以上推论是从制度上说的。韩德强说，当资源不足时，就会出现要么是干群关系紧张，要么是干干关系紧张，要么是干群关系与干干关系都紧张。当前农村经济形势普遍不景气，乡村财政状况恶化，乡村两级资源严重不足，这样出现干群关系及干干关系紧张，就没有什么奇怪的。不过，实际情况比以上推理还要复杂一些，因为农村社会本身的不平衡，会决定干群及干干关系紧张的不同突破口和不同侧重面，只有对农村社会本身作出区分，我们才可以更为精细地理解两委关系的不同面相。

可以将两委关系简化为村支部书记与村委会主任两个人的关系。实践中，往往是村支书与村主任两个人的关系状况决定了村两委的关系状况。虽然根据制度安排，在乡村关系紧张的情况下，村两委会出现因为代理人与当家人的角色矛盾而产生的关系紧张，但在实践中，村支书和村主任作为代理人和当家人的角色矛盾只是为他们的关系提供了基调或行动的框架，具体的村两委关系还必须考虑村庄的性质及村干部职位对村庄精英的吸引力，或者说必须考虑村支书和村主任这两个人的主观动机及这种动机支配下的行动。

村干部，无论是村支书还是村主任，他们行动的主观动机必然受制于以下一些因素的作用：第一，虽然村主任是由村民选举产生的，但作为上级的乡镇行政有足够的办法和资源来让村主任服从自己。第二，虽然村支书更有服从乡镇行政的理由，但村支书大都是本村人，他们现在和将来都还要在本村生活下去，他们也不愿充当不受村民欢迎的上级代理人，而希望指挥村主任去得罪村民。第三，经济状况也是一个关键。不明确的产权规定使丰富的集体经济资源成为村支书和村主任及他们背后各自利益群体相互竞争乃至冲突的导火索。贫弱的集体经济甚至让人失去了当村干部的积极性，村支书和村主任缺乏关系紧张的经济理由与内在冲动。第四，村庄本身的性质也会对村支书与村主任关系产生重要影响。在有些地方，民主选举出来的村主任只是村民用以控制权欲膨胀的村支书权力的手段；在另一些地方，村民选举村主任只是为了自己家族或社区的荣耀与面子。

进一步展开，可以考虑有这样一类村庄，即村集体经济较强，或村干部报酬对村庄精英具有较强经济上的吸引力，村庄精英愿当村干部，同时，全村村民依宗族或区域分为几个派别，形成异质村庄。在这样的村庄，村民不仅希望选出一个代表全村村民利益的人来当村干部，而且特别希望选出本族或本片的人来当村干部。这个时候，作为上级乡镇行政更需要做的事情，不仅是从村庄精英中挑选出一个代表自己意志的代理人，而且需要维持村庄内部不同利益群体之间的权力平衡，这个被挑选的人就是村支书。因为在民主选举的背景下，乡镇可以控制的只有村支书这个人。这个由乡镇挑选的村支书会受到支持自己一派利益群体的支持，他与村民选举上来的村主任的关系，并不是或主要不是乡村关系，而是村中不同宗族或其他利益群体的矛盾与冲突。

再设想这样一种村庄类型，即村集体经济实力贫弱，或村干部职位对村庄精英没有吸引力。同时，村庄内部没有明显的宗族或派性的分化，这个时候，村庄精英对村干部职位不屑一顾，而一些村庄地痞对村干部一职趋之若鹜。在这种情况下，无论是由村民选举出来的村主任，还是由乡镇行政安排的村支书，他们都不会对制度负责，他们关心的是自己能否从村干部职位上多捞哪怕一点好处。在这种情况下，村支书和村主任的关系与制度无关，而是一种无序的关系。

还可以设想出种种村庄类型。当前中国农村的实际情况是：一方面，村庄社区记忆迅速消失，传统的依据诸如宗族和地缘关系组织的利益群体迅速瓦解，村庄越来越同质化；另一方面，随着农村经济形势的衰退，村干部职位在经济上对村庄精英的吸引力越来越小，这时候，村支书与村主任的关系，无论用何种制度来规范约束，都会向无序的方向而不是制度规定的方向发展。

这才是当前两委关系中最令人心焦的问题。

2002年9月1日

修订关键词　制度实践的机制

写作上文时，因为农村衰败，无论何种制度安排，村两委关系都在向不正常的、无序的方向发展，这是最让人担忧的事情。取消农业税后，当前农村的两委关系与之前有了很大的不同，大体可以分为两种情况：一是沿海发达地区，因为村集体有资源，村庄选举竞争激烈，村两委关系中村主任的权力变得重要，村支书与村主任形成村庄权力的两强，甚至出现村主任实权大于村支书的情况；二是在一般农业型农村地区，村集体无资源，村庄公共资源主要来自上级的转移支付。在这种情况下，村委会选举就变得不重要，村干部没有任何与上级对抗的资本，正式制度的规定得到落实，取消农业税前常见的村两委矛盾不复存在。

2013年1月15日下午