三　条块关系

乡镇一级是中国的基层政权所在，在乡镇一级，条条块块都有。块是指乡镇政府，条即我们通常所说的“七站八所”，“所”的性质是政府机构，“站”的性质是行政性事业机构。名义上“站所”都由县和乡镇双重领导，但实际上到目前为止，“站所”大多属于县一级的派出机构，与乡镇构成了复杂的权力关系。只有当站所成为县级财政负担的时候，县一级才会将站所（主要是站）的领导权力放归乡镇。目前这些放归乡镇的机构主要是农口各站，如农技站、农机站、畜牧站、林业站、广播站、文化站和经管站。另外，企业办和计生办、综治办、民政办、司法所也一直以乡镇管理为主。这些机构大都是人员很多，创收无门而又无正当收费项目的机构，下放给乡镇管理，就需要由乡镇财政来养活这些机构和人员。前些年，因为农技站独家垄断销售种子，经管站管理着农村基金会，而被县一级控制在手上，而有些地方的广播站因为发展有线电视收费，成了一个好单位，而被县一级收回为双重领导机构。水利站以前也是放在乡镇管理的，现在水利站可以依照水法收取基本水费，获得足够的收入，而被县一级收回领导权。

在乡镇一级具有执法权和收费能力的站所（主要是所）主要归县一级领导。例如税务所、派出所、工商所、土管所、规划所等。这些站所是当前乡镇一级面对的主要条条，权力很大，待遇又好，这些站所的人事权和工资都归县里负责，乡镇一级奈何不了这些站所。为了搞好与这些条条的关系，乡镇不得不想办法讨好这些站所的负责人，最经常的办法是借慰问和补贴给这些站所送钱，有的乡镇还为这些站所的各种建设乃至购车掏钱。

财政所的归属比较特殊。一方面，一级政府一级财政，没有财政，乡镇政府的运作就大成问题。另一方面，财政所又是一个有钱的机构，县里舍不得放。在全国的大部分乡镇，财政所都属双重管理，即财政所人员的人事权和工资由县级负责，受县一级领导，但财政所的业务必须适应乡镇政府的要求，为乡镇政府积极理财。因为双重领导，主要是受县级领导，有些乡镇竟然要讨好财政所所长，不能不说是个笑话。在少数乡镇，财政所放归乡镇领导，县一级仅仅是业务指导关系。因为归乡镇领导，财政所就比较听话，可以为乡镇领导操一些心。

设在乡镇一级的机构远不止以上所列的一些，其他如供电所、房管所、保险所、粮管所、邮电所等，大部分已经企业化经营了。还有一些机构在有些乡镇有，另一些乡镇没有，也不再列出。

条块关系的历史在乡镇一级事实上是很清楚的。人民公社时期，乡镇一级党政合一，政社合一，除了农业上的少数几个站如农技站、农机站、畜牧站和文化广播站以外，少有其他站所，如果说有县级下派到人民公社的条的话，至多就是设在公社管委会的助理，这些助理由公社领导，对上主要是业务关系。这种体制的核心是公社一级功能不分化，功能不分化导致结构不分化，结构不分化，后来引起极大麻烦的条块矛盾也就不存在。

撤社建乡之后，县乡关系被定位为复杂的条块关系，由县的职能部门在乡镇设置对口的机构，这样，乡镇一级首先是因为结构分化出“七站八所”，导致其功能的复杂化，面对这种错综复杂的功能关系，乡镇无所适从，处处受制，条块关系因此成为条块矛盾，也就成为今天乡镇体制改革的关键和难点。

但至少有相当部分乡镇的“条块矛盾”是虚假的矛盾。在吉林一个乡调查时，发现这个乡里的“七站八所”几乎没有，就是财政所也是内设在乡镇政府内的，独立设置的站所主要是派出所和林业站。因为“七站八所”不健全，乡镇机构就比较小，事情就比较好协调，条块矛盾化于无形。在温州调查时，发现温州很多山区乡镇根本不设县级派出机构，县级派出机构也不是按乡镇设置，而是按片区设置，边远山区乡镇最多安排一个工作人员（专管员）在那里办一办手续，以方便农民办事。我们调查的苍南县的一个海边渔乡，甚至连一个派出所特派员也没有，仅仅是每周派一个人到乡政府办一天户籍。当社会治安出了问题时，片区派出所再派人来处理。这种按片区设置县级派出机构的做法在全国已比较普遍，主要是法院系统按片区设人民法庭和税务机关按片区设置税务分局。而事实上，在那些以农业为主的乡镇，根本就没有必要设立所有这些站所。调查的吉林和温州这些几乎不设“站所”的乡镇，反而社会秩序良好，条块矛盾没有，该做的什么事情都做好了。

条块关系成为问题的是那些经济已经发达起来的大镇。温州一些工业发达乡镇的负责人对当前条块关系的抱怨最多。因为是经济发达的大镇，县里各个机构都在镇上设了派出机构，所以站所众多。一旦有好处，所有站所都想去捞一把；一旦有责任，所有站所都会推卸；站所有什么问题或站所闹出什么问题，又都会留给乡镇政府。这些发达乡镇的条块矛盾当属发展中的问题，可以理解。

奇怪的是那些以农业为主地区不分乡镇大小和产业性质，而盲目在所有乡镇设有同样的“站所”的做法。

2002年8月19日

修订关键词　以钱养事改革需求偏好表达

取消农业税前，乡镇一级条块关系的矛盾主要表现在，凡是有实权和有利益的站所都归了部办委局的“条条”管理，凡有责任无利益的站所则归到乡镇管理。归“条条”管理的站所，乡镇指挥不动，又从乡镇政府那里分了权，乡镇当然不满意。归乡镇管理的站所不仅没有利益，而且要发工资，乡镇政府因此颇为头痛却又没有办法。

取消农业税以后不再收取农业税费，乡镇一级天下第一难的工作一下子取消了，乡镇很高兴。接下来，因为不再要帮乡镇向农民收取税费，之前由乡镇管理的那些站所的作用就不是很大，有无站所就不重要了。由乡镇管理的站所一般是为农民提供技术服务的站所如农技站、农机站、水利站、水产站、兽医站、文化站、司法所，等等，这些站所用不着了，且取消农业税后，乡镇财政短缺，也养不活这些站所，乡镇因此很欢迎改革站所。湖北省在乡镇一级事业单位推行“以钱养事”的改革，变之前的事业单位为民办非企业，之前吃财政饭的人推向市场，变为社会人。

湖北省“以钱养事”改革的设计是，由政府代农民向这些改制的民办非企业单位买服务，然后依据服务质量来付费。这当然是办不到的：一是在乡镇一级根本就不可能有完善的市场；二是专业技术信息不对称，根本就无法对服务质量进行评估；三是作为受益对象的农民根本无法表达出自己的需求偏好。总之，在乡镇一级搞专业技术和公共服务的“以钱养事”，结果是，“以钱养事”将湖北省之前仍然健全、多少可以发挥一些作用的乡镇事业单位改得完全不成样子：人改没了，事没养成，为农民提供服务的站所基本上不再能发挥作用。

在湖北省“以钱养事”改革前，以及在没有将乡镇站所完全推向市场的省、市、区，乡镇站所也不能完全发挥作用，其中一个原因是，即使乡镇一级有健全的为农民提供服务的站所，这些站所也无法真正深入到村庄，人民公社时期以及税费改革前，乡镇站所可以深入到村庄为农户提供技术服务的前提是，有村社组织为乡镇站所提供深入农户的“脚”，正是乡镇站所与村社基层组织结合，站所服务才能进村入户，在村庄扎根。离开村社，乡镇站所到了农户那里两眼一抹黑，什么都不知道，什么也办不成。

村社组织是极其重要的，可惜的是，取消农业税后，县乡两级普遍以为，既然不再向农民收税，村社组织和村组干部也就不重要了，合村并组，取消村民小组长，减少村干部，村干部基本上不再介入村民的生产事务。同时，因为村社集体不仅没有了集体资源，而且几乎所有自上而下的资源都不经过村干部，村干部就是有为农民办事的意愿，也无办事的能力。

村社组织弱化的核心是，在村庄这个块块上，农民不能凝聚起他们的意志，表达他们的偏好，从而使过去一直在乡村治理中发挥骨干作用的块块再难发挥作用。上面千条线，下面一根针，离开有活力的可以有效表达需求偏好的村庄这个块块，国家自上而下的各种惠民政策就缺少了在村庄一级进行对接的能力。

不仅村社这个块块被弱化，而且乡镇这个块块也几乎没有任何资源，也被弱化了。现在各种自上而下的资源通过条条下达到县，然后由条条专政，以项目制的形式来运作。没有乡村这两级的块块来有效表达需求偏好，条条专政就必然是官僚主义的逻辑，中间就一定会因为自上而下资源流动而形成自下而上、上下结合的分利秩序。

只有块块有了活力，并通过块块来表达农民自下而上的公共品需求偏好，且让块块有权力综合运用各种政策工具和技术手段来使用自上而下的资源，农民才可以得益，资源才可以得到有效运用。

条块关系中，如何建设有活力的可以表达农民公共品需求偏好的乡村这两级的块块，是当前的紧要任务。

2013年1月15日晚