十一　积极行政功与过

农民负担过重的成因众说纷纭。较早时期，理论界和政策部门倾向认为是县乡村三级出于私利而加重农民负担，农民负担问题出在县乡村三级不良行为上面。后来有人统计，县乡村三级收上来的税费还不够养人，其中仅教师工资一项就占了乡镇一级财政支出的70%以上，县级财政支出的50%以上，便倾向于认为县乡村三级加重农民负担与当前的财税体制有关。在“中央请客、地方买单”的情况下，县乡村不加重农民负担，实在没有办法完成中央“请客”的“买单”任务，诸如教师和公务员涨工资，自上而下“一票否决”的达标升级任务，等等。因此认为“问题出在下面，根子却在上面”，县乡村三级加重农民负担实在是事出有因。

以上说法各有道理，但未触及当前农民负担越减越重的主因。我们认为，造成当前农民负担过重的主因是县乡村三级的积极行政体制，如果不改变目前县乡村三级积极行政体制，即使给县乡村三级足够的财政收入，也会出现入不敷出，并加重农民负担至农民难以承受的底线问题，而在加重农民负担的过程中，谋取私利也会成为当然。

所谓积极行政，是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能作用的那种行政行为。积极行政的核心是积极政府，积极政府就是指在经济社会发展诸方面起主导作用的那种政府。积极政府是近代以来出现的现象。近代以前虽然存在专制政府，却没有积极政府，政府很少直接介入社会生活和经济发展之中，进入近代以后，随着资本主义的发展，国家配合资本的需要，为资本赚取利润提供对内对外的市场开拓。但这时候的国家（政府）仍然不直接参与经济社会具体事务，最好的政府是什么都不管的政府，所谓“政府是守夜人”即此谓也。到了现代社会，随着福利资本主义和凯恩斯主义的兴起，国家在经济社会各方面深度介入，成为典型的积极政府。

不仅发达国家的政府越来越成为积极政府，而且发展中国家的政府也越来越成为积极政府。从本质上说，发展中国家的现代化作为一种外发后生型现代化，需要由接受了现代意识的精英来推动整个国家的现代化进程，政府的职能必然是积极的职能。社会主义国家自苏联始，实行计划经济，由政府制定国民经济及社会发展规划，并按此执行，更是典型的积极政府行为。

积极政府缓和了发达国家的阶级矛盾，对于发展中国家来说，是构成了国家发展的基础条件。但在政府介入经济社会生活应该多深的问题上存有争论。中国自改革开放以来的显著特点是中央向下放权让利，目的是调动地方政府在经济社会发展方面的积极性，措施是给地方政府一定的自主政策空间。这一招很灵，在改革开放的前10年时间，中央以下各级政府都积极行政，政府主导型经济发展，政府主动型民主发展，乃至政府主导型社会发展等都成为中国特殊景观，也收到颇好效果。一些地方政府领导人高瞻远瞩，为地方经济超常规发展立下功勋。典型如苏南乡镇企业、温州个体私营企业、山东蔬菜产业、珠江三角洲外资企业等的发展，都离不开地方政府领导为“抓住机遇”作出的主动积极决策。地方政府积极性的发挥，为中国1980年代经济腾飞提供了动力。

进入1990年代，理论界和政策部门感到分权让利的思路已不太适合中国的现实。一方面中央已无权可放，无利可让；另一方面放权让利引起中央财力和控制能力的不足。对于发展中国家来说，仅有地方政府的积极性，而没有一个具有积极行政能力的中央政府，就会出现国内经济社会发展中的混乱。“分税制”正是在这一背景下出台的。“分税制”大大提高了国家财政收入能力，同时又通过财政体制调动了地方政府的征税积极性，中央政府与地方政府两种积极性和两个积极政府都出来了。

中央与地方两种积极性和两个积极政府在运行中也存在问题，根本问题是不能解决既缺乏中央监督也缺乏民众监督的地方政府滥用积极性和滥用积极行政的问题。各种“大跨度、超常规”的口号因此喊了出来，并成为几乎所有地方政府的行动指南。政府积极性严重脱离了当地实际，盲目的积极行政造成了严重后果。

回到乡镇一级，在1980年代，乡镇一级的积极性对于地方发展和中国经济奇迹的创造具有重要意义，尤其是被称为奇迹的乡镇企业的发展，离不开乡镇积极的有时是直接的支持。当时乡镇在经济社会方面的主动性或乡镇实行积极行政，有两大有利条件。

一是1980年代中国市场是卖方市场，愁产不愁销。乡镇企业生产的产品虽然质量较差，但价格相对国有企业的产品要低一些，在卖方市场的情况下，办企业很少不赚钱。而办乡镇企业离开当地政府在政策、资金、土地上的支持，也会十分困难。人们将“苏南模式”的运行方式概括为“政府推动型经济”，意即政府在农村经济发展中起着一个主导性的作用。政府推动型经济的核心是资源动员的行政性质。有些地方如温州地区在1980年代初即暗中允许私营企业的发展，在卖方市场的背景下，开办企业都赚了钱。在1980年代卖方市场的背景下，政府对乡镇企业以及私营企业的支持越多，办得越快，经济发展速度就越快，财政收入增长就越快。正是因为1980年代卖方市场的背景，为乡镇积极行政提供了良性发展的空间。

二是1980年代虽然已有经济贪污等经济领域的犯罪和凭借手中行政权力收受好处的行为，但当时全国社会风气尚好，拜金主义尚不严重，无论是握有实权的行政官员还是掌握经济的企业领导，在经济上贪污腐败的情况并不普遍。他们既缺乏贪污的胆量，也没有贪污的思想基础。正是因为1980年代社会道德包括官员道德观尚在，对未来的信念较强，使得乡镇政府主导经济发展时，不是从一己之私来考虑举办企业和调整产业结构，而是真正从市场需要、从本地资源与资金等实际情况出发举办事业。举办事业的良好出发点与卖方市场的背景结合起来，就制造了1980年代地方政府主导乡镇企业发展的奇迹。那时真是办什么事情都可以成功，没有办不到的事，只有想不到的事。

想不到的事情人们逐渐会想到。既然政府主导的经济发展良好，中央政府进一步调动地方政府的积极性，将财政“分灶吃饭”提为“分税制”，希望地方政府通过积极发展地方经济，增加地方财政收入，同时为国民经济的快速增长创造自下而上的速度。

积极行政在1990年代初在全国进一步铺开，“逼民致富”成为时髦，强迫农民调整产业结构受到自上而下的层层鼓励，消灭“空壳村”和乡镇企业第二次创业也提上议事日程。

不巧的是，当全国各级政府都积极行政，用政府力量来推动地方经济发展时，低水平的工业品大量泛滥，一个新名词进入国民包括地方官员的耳中：买方市场。大量乡镇企业发现生产的产品卖不出去，即使卖出去后也不能及时收回货款。不仅乡镇企业，全国所有工业企业都出现了产品卖不出去，或卖出去后收不回货款的困境，三角债成为政府下大决心清理然而仍然理不清的麻烦。不仅工业产品，调整产业结构生产出来的农产品，真是调什么什么跌价，而且不是一般的跌价，是成倍地将价格跌至成本之下。除了那些“人无我有，人有我优，人优我转”占尽先机的少数企业或地区成功地享受了地方政府在经济发展方面积极行政的好处外，很多地区政府主导的经济发展一塌糊涂。

积极行政的地方政府不只是在经济发展方面有着起主导作用的冲动，而且有着强烈的在社会发展诸方面起主导作用的冲动。曹锦清教授1996年在中原大地调查时，见到地方政府为政绩工程劳民伤财的事情，我们调查时也到处见到。在1980年代乡镇企业超常规发展的时候，理论界和政策部门普遍相信“小城镇，大战略”，通过发展小城镇可以实现农民“离土不离乡”的就业和致富。在实际工作中，地方政府似乎认为“乡”不好听，纷纷将“乡”改为“镇”，以至于很多县下不再有“乡”了。镇与乡的不同，在于镇有城镇建设这一任务，城镇建设的初衷是为乡镇企业提供良好的外部条件，但我们在中部数省调查时发现，乡镇一级乡镇企业几乎全部破产，小城镇基本上是一个纯消费性的小城镇，不仅不能实现农民的就业和致富，而且要向农民收很多钱（达标升级之一部分）来进行所谓小城镇建设，在乡镇政府驻地建一些毫无实际用途的消费设施，从而严重加重了农民负担。

1990年代不仅是买方市场的背景和乡镇企业的普遍破产，而且是地方政府官员和产权模糊企业负责人敢于贪污的年代。相对于1990年代地方官员的腐败，1980年代的地方官员就相当清廉。农村经济形势不景气动摇了地方政府和企业负责人对未来的信心，很多地方出现了地方政府借兴办公共工程和公益事业来贪得个人好处的问题。我们在农村调查时，听一些了解农村情况的人说，几乎所有乡村在兴办公共工程时都有猫腻。而每一任领导上任的第一件事照例是大兴土木，借贷资金也要建楼堂馆所。明眼人知道，只要大兴土木，就有高额回扣可得。在农村调查时，看到乡镇建有那么多劳民伤财却毫无实际用途的“政绩”工程时，除了乡镇负责人可以从工程中得到个人好处的解释，找不出稍有说服力的解释。

1990年代，在买方市场背景和地方政府负责人操守普遍出现问题的情况下，积极行政的后果必然是乡镇财政入不敷出，加重农民负担的事件层出不穷，其结果不仅是农民不堪重负者越来越多，而且乡村两级债务成为影响农村发展乃至农村稳定和农民安居的毒瘤。

也就是说，我们认为正是县乡村三级积极行政导致了1990年代中国的农村问题，屡减不轻的农民负担的主因也是积极行政体制。目前积极行政的后果已通过沉重的农民负担、严重的乡村债务、大面积的土地抛荒，破坏了农民有序生活的基础，农民的基本生存条件正在逐步丧失。当农民因为积极行政而终于不得不普遍离村出走时，中国现代化的前途就堪忧了。

修订关键词“特区”不应再特了

中国是后发外生型现代化国家，国家通过积极行政来推动经济发展和社会变迁，是中国实现战略赶超的基本前提。中国不仅有中央一级的积极行政，而且几乎调动了所有层级地方政府推动地方经济发展的积极性。早在1980年代，沿海地区就有所谓“遇到黄灯赶快走，遇到红灯绕道走”的说法，就是说，地方政府要善于打国家政策擦边球，利用政策空当发展地方经济。前不久到湖北一个中等城市考察，副市长讲到发展经验，专门强调市委书记要求全市干部解放思想时说：“在工作中，要先将事情办成，再找政策依据，没有办成事情，有天大的政策依据又有什么用呢？事情办成了，即使没有政策依据，总还可以想办法。”副市长认为沿海地区之所以发展快，就是思想解放，敢作敢为。湖北地处中部，思想保守，不敢作为，这是湖北省落后的原因。甚至当前学界、政策部门也形成这样一种改革思维，对地方“遇到红灯绕道走”变得极其宽容和同情，并进而对中央政策本能地有意见：既然地方遇到红灯绕道走，为什么不取消红灯？没有红灯直接走，至少可以节约汽油，减少资源的浪费。这样的习惯性思维对中央政策本身即设置红灯的合理性不予置评，而对地方政府规避政策却给以充分合理性的认证，最终，地方政府规避政策成了普遍现象。在规避政策的后果已经导致严重问题时，中央就不得不调整政策。这样的调整往往只是补救性的，对全局造成的后果肯定是不好的。

地方政府推动经济发展，可能有两种不同效果：一是一个地方创造出好的发展经验，全国来学，从而可以将好的发展经验上升为国策。二是一个地方发展起来了，从而挤占了其他地方的发展空间。这样的发展经验，全国无法学到。恰恰目前大多数地方的“遇到红灯绕道走”的发展经验，都是要依靠“独特政策”优势来推动经济发展的，这样的经验，全国其他地方无法学到，一旦学到了，全局就完了。

糟糕的是，目前地方政府积极行政的很多方面都是要打中央政策的主意，以为通过打政策擦边球就可以发展经济，因此而要求各种“特区政策”。这样的积极行政实在要不得。

2013年1月27日晚