十二　乡镇体制改革的方式

在当前农村特定经济社会形势下，究竟应该如何定位乡镇职能，改革乡镇一级现有的弊病？这些问题亟待探索，也有着极大的探索空间。若在乡镇一级花费精力和时间进行适应当前农村形势的改革尝试，可能产生重大社会政治影响。乡镇一级的改革目前有两个不同的方向：一是以扩大乡镇民主为中心线索的方向；一是简化乡镇职能，减少乡镇干部，撤销乡镇政府，建立作为县政府派出机构——乡公所的方向。就理论界的讨论而言，这两个方向都有众多学者的理论支持。

就扩大乡镇民主来说，有两个可以选择的方案：一是试行乡镇长直选；二是强化乡镇人大建设。乡镇长直选的试验最早是1999年四川省步云乡直选乡长的试验，总的来讲，直选试验比较成功，在全国影响很大，海外有很多媒体报道。从高层来看，一部分人抱着试试看的态度，还有人明确反对。《法制日报》发表署名文章，认为直选乡长违反了宪法和地方政府组织法。

步云乡直选乡长试验之后，深圳大鹏镇在2000年搞了镇长直选的试验，影响也很大。大鹏镇镇长直选试验为了不违法，采取了变通的办法，具体地说，大鹏镇通过直选出一个唯一的镇长候选人，再由镇人大投票选举这唯一的镇长候选人为镇长。还有人建议可以将直选出来的唯一镇长候选人由镇人大鼓掌通过即可。

在1999—2001年直选乡镇长的声音很高，理论界有很多人持赞成态度，认为由村一级直选到乡镇一级直选，将造成民主化进程的农村包围城市。也有很多反对的声音，认为乡镇长直选与当前农村的实际情况距离太大，搞不好会出现国家对农村控制能力的弱化。这些反对的理由还认为，扩大民主不一定非得由村到乡镇到县再到中央，是否民主，主要是在中央一级，与地方各级的关系不是很大，例如欧洲一些国家由中央任命地方政府官员，并不影响我们说这些国家是民主国家。一些台湾地区学者也善意提醒，说目前困扰台湾地区的黑金政治，在很大程度上与乡镇长直选有关，目前台湾地区已将乡镇长直选制改为委派制。

强化乡镇人大建设的试验，目前全国还无有影响力的个案，但已有理论界人士与地方政府合作进行尝试。强化乡镇人大的功能，不仅有利于发展基层民主，而且有利于让乡镇兼顾当地农村实际，在对上负责的同时也对下负责。检讨当前乡村出现的严峻形势，起码有一部分原因与乡镇一级缺乏自下而上的监督有关。要强化乡镇人大的作用，可以考虑从以下方面着手：

第一，设立专职的人大主席和副主席，取消当前流行的由乡镇党委书记兼人大主席的做法。乡镇一级是基层政权所在，其范围较小，规模不大，乡镇党委政府高度兼职，重合的程度很高。乡镇党委一般都通过党委成员在乡镇政府中兼任镇长、副镇长，有效地实现了党对政府的领导，乡镇一级的决策大都是由乡镇党委作出的，因此，由乡镇党委书记兼任人大主席，事实上是让自己监督自己，其效果可想而知。而且乡镇党委书记工作很忙，很少有时间精心考虑人大的工作，而人大专职副主席的地位不高，在主持乡镇人大的日常工作中要发挥作用必然感到力不从心。

第二，建议延长乡镇人大的会期，将每年一次、一次一天会期改为每年一到两次、一次三天会期。会期太短，人大代表不能充分地参政议政，也不能真正有效地行使自己的权力，由此造成人大会议走过场的问题。三天会期中，可以要求乡镇正、副镇长和一些主要职能部门的负责人就分管工作作述职报告，并由人大代表当场评议。不能通过的述职报告，必须限期整改，整改仍然通不过，必须撤职待岗。三天会期中，还应对政府工作报告和财政收支预算报告进行讨论表决，对一些重大决策进行讨论表决。

第三，乡镇人大的表决一律实行票决制，并且只允许在秘密投票间写票投票，不允许举手表决或鼓掌通过的形式。目前村委会选举秘密投票深入人心，几乎所有乡村干部和村民都认为秘密投票有利于表达真实意愿，有利于监督政府工作，也有利于强化乡镇政府的责任感。由村一级的票决到乡镇人大的票决，必将推动乡村民主的发展。当前乡村民主的发展，正在于诸如秘密投票这样一些技术性环节的落实到位。在民主大方向确定下来之后，技术性环节就成为关键所在。

第四，建议试行乡镇长和副乡镇长同时差额选举。由组织部门考察确定两位乡镇长候选人，并由他们在人大会议上发表演讲，由人大代表投票选举，过半者当选，落选的乡镇长候选人自动进入副乡镇长候选人，参加副乡镇长的差额选举。

总的来说，发挥乡镇人大作用应是今后发展农村基层民主的一个方向，也是监督约束乡镇政府的一个方向。在调查中发现，有的乡镇政府每年财政预算支出不足100万元，实际支出却超过200万元。乡镇主要负责人越来越多地成为走读干部，乡镇党委书记、乡镇长往往一人一辆专车。强化乡镇人大的作用，这些问题当可以自行消失。

就建立乡公所的试验来说，目前全国尚无试验，但理论界已有很多人论证乡公所的合理性，如温铁军研究员和徐勇教授都曾论证重建乡公所的合理性。

从理论上讲，乡公所特别适宜于当前乡镇一级职能简化、主要职能是协助收取税费和上传下达的农业型农村的实际。一般来讲，一级政府一级财政，政府的功能是通过积极理财为当地提供公共服务，发展地方经济。但从全国绝大多数乡镇的实际情况来看，乡镇政府实际功能已相当简化，不再具有一级独立政府的特征，也不应该具有一级政府的系列功能。据我们调查，县乡两级均认为，特别是在农业型乡镇，政府功能越简单，机构越少，就越好。乡村干部普遍认为，乡村两级目前70%以上精力是协助收税费，乡镇一级大部分站所成为收费养人的地方。若乡村两级不收税，人员还可以大大地减少。这说明撤销乡镇政府建立乡公所并不会影响乡镇一级传统的功能，却可以合并机构，减少人员，节省成本，从而较为有效地应对当前严峻的农村形势，为税费改革之后农村保持稳定提供组织基础。

从具体操作上看，可以先选一个拟撤并的乡镇作建立乡公所的试点。其具体办法如下：

第一，将乡镇政府、党委、人大、政协合并，不再设立人大，仅设人大、政协两个联络员。乡镇党委改为党总支，乡镇政府改为乡公所，设乡长一名，可以由乡党总支书记兼任，副乡长若干名。以下设若干职能办公室，每个副乡长兼一个职能办公室的主任。

第二，撤销乡镇财政所，将其职能一分为二：一部分并入乡公所，起会计作用；一部分并入税务部门，专门征收税费改革后的农业税，或将此职能与乡公所合并。

第三，将属于乡镇管辖的“七站八所”分为两类：一类是中介服务性的站所，逐步推向市场；另一类为具有行政职能的站所，并入乡公所的职能办公室。

第四，由县直部门直管的设在乡镇的站所，一部分仍然由县直部门直管，如税务、工商部门，一部分可以下放到乡公所，并入乡公所职能办公室。

如此大体可以完成建立乡公所的试验。

建立乡公所之后，乡镇一级不再有独立的财政收支预算，其财政收支预算全部纳入到县一级，乡公所作为县一级的派出机构，由县政府安排人事与财政，做到事权与财权的统一。如此一来，乡公所也容易与村委会建立指导与被指导的关系。

一般来讲，除少数具有工商业基础和发展成为中小城市潜力的乡镇以外，乡镇一级均可以改为乡公所，这对于理顺当前农村基层行政关系，简化乡镇职能，减少乡镇经费开支，减轻农民负担以及在乡镇一级做到人权、事权、财权的统一都大有益处。

修订关键词　乡镇的衰落

乡镇体制向哪个方向发展，现在应该可以看得很清楚，即具有工商业发展潜力的乡镇，才有进行小城镇建设的条件，从而可以作为一级相对独立政权来予发展，而大部分乡镇因为缺少工商业发展机会，乡镇驻地的小城镇将逐步衰落，乡镇一级越来越没有必要作为一级独立政府，而可以变成县级政府的派出机构。

乡镇体制如何改革首先来自对乡镇本身发展的定位。中国经济发展的不平衡及区域重心的差异，使得沿海发达地区的乡镇以及中西部的一些中心乡镇将来可以作为工商业中心来进一步发展，这些发展需要有一级政府的支持，这个政府就是镇政府。大多数中西部乡镇因缺少发展机会，而最终变成了乡公所建制。

无论是具有独立政权性质的乡镇，还是作为派出机构的乡公所，其社会管理和社会服务的能力都必须加强。在广袤的中国土地上，4万多个乡镇仍然是国家和农民保持联系的有效对接地带。

2013年1月15日晚