八　小城镇建设

自从1980年代费孝通先生提出“小城镇大战略”以来，小城镇建设一直是学术界和政策部门关注的焦点问题之一，也是实践多有着笔的地方。费孝通先生考察的是江浙1980年代的小城镇，1980年代正是乡镇企业神话流行的年代，江浙因为具有早期工商传统的地利和占据“卖方市场”的天时，依托小城镇发展出相当规模的乡镇企业，乡镇企业又做大了小城镇本身。依托小城镇来实现工业化，可以离土不离乡，可以以工补农，从而可以走出具有中国特色的工业化和现代化之路。在1980年代，由小城镇大战略到市管县镇管村体制，逐步形成了当前中国农村基层的管理模式。具体到现在，就是以前的县乡体制大量改为市镇体制，县多改为市，乡多改为镇，以致有些县市已经不再有乡，而全部改称为镇了。

之所以说是乡改称为镇，是因为当前在绝大多数地区，由乡改为镇，大多只有名称上的不同，并无实质区别，乡镇有同样的体制，做同样的事情。乡和镇也有不同，镇带有城镇性质，理论上有小城镇建设的任务。小城镇建设可以为工业提供规模效益和聚集效应，可以为工业化提供载体，可以为城镇人口提供安居环境。不仅在东部沿海发达地区，而且在中西部农业型地区，小城镇建设的景观到处都是，一栋栋楼房树立起来，一些公共设施建立起来，下水道通了，路灯装了，影剧院建了，菜市场修了，街道拓宽了，有线电视和无线电话也都有了。不过，没有改称为镇的乡也建设乡政府所在地的集市，也修街道，也装路灯，也建影剧院，乡已不乡了。

小城镇建设当然是有好处的事情。小城镇不仅看起来比一般农村更有城市的味道，而且生活在其中比较方便，公共设施的利用率比较高，自来水和有线电视等容易安装到户。在那些乡镇企业较多的地方，正是小城镇为乡镇企业提供了较方便的场所，成为工业化的载体。集市贸易也容易与大市场联系起来，乡镇政府建在有规模的小城镇，办公也方便很多。

问题是，是不是所有的地方都适合建设小城镇？是不是所有的地方都能够建设小城镇？是不是所有的地方都必须建设小城镇？在当前乡镇一级，特别是中西部农村的乡镇一级，乡镇企业大多破产，通过小城镇建设来实现农村劳动力离土不离乡的希望越来越小。目前，农村剩余劳动力要么在农村游手好闲，要么跑到遥远的东部发达地区或大中城市打工。这些到遥远地方打工的农村剩余劳动力没有离乡，因为他们在城市和沿海打工的收入不足以支付他们在城市安居下来的费用，中国的工业化远快于城市化，在城市就业的大多数农村劳动力仍然得回到农村，打工收入成为农业收入的补充，农村仍然是他们离不开的地方。这样的离土不离乡，显然与小城镇建设一类的离土不离乡有本质的不同。

中西部小城镇大多不仅没有乡镇工业，而且没有像样的商业。传统农业和大宗农产品也不可能产生像样的商业。这样一来，中西部的小城镇便大多成为纯粹消费性的场所。无论从外貌上看这些场所多么像城市，有多少楼房、街道、公共设施，这些场所实质上也不过是一个乡镇政府加上一个农贸市场，而且这个农贸市场主要是满足乡镇政府为主体的乡镇自身消费者需要的规模很小、交易很少的内部市场。因此，这类中西部的小城镇只是消费性的小城镇，并不能生产什么财富出来，这样的小城镇越多，对中国现代化的压力就越大，对国家财政的要求就越强，对农民的索取就越多。这样的小城镇建设，因为没有生产性的工商业，也只能向农民收取税费，农民不多的剩余转化为小城镇消费性的钢筋水泥建筑，本来应该用于农田水利基本建设的钱修了街道，本来可以通过村庄建设为生产的农民提供安居环境的资源被抽取变成镇上一排排住宅楼。

在1980年代确定发展小城镇战略时，以为有了小城镇就不愁没有乡镇企业。今天看来，这种观点想当然的成分多了些，当前乡镇企业在中西部的大规模破产不仅是现时态的，而且是将来时的，资本向产生利润的地方集聚，在1980年代全国市场的支撑下，沿海一些地区的乡镇企业成功地发展起来。进入1990年代，全国市场被瓜分一空。海外市场很大，不过乡镇企业拓展海外市场的能力肯定很糟，在越来越激烈的竞争中，即使没有海外资本的进入，中西部地区乡镇企业对已成规模的东部发达地区具有雄厚实力的企业集团，已没有了市场竞争力。只是在那些运输不便的或资源性的商品生产中，中西部乡镇企业还有一点生存的空间。换句话说，当前中西部农村不仅“村村点火，户户冒烟”的工业化没有了空间，而且绝大多数小城镇发展工商业的空间也没有了。这种硬要进行小城镇建设，就是投资于消费性的小城镇建设，会因为没有经济收益而不能为继，表面上的繁华不能阻止将来的衰退。

在中西部农村调查时，到处是招商引资的热情，乡镇一级也不能免，因为上级安排了乡镇招商引资的任务。招商引资是必然的，因为上级要求各个乡镇将小城镇建设得像样，并用有无“政绩”来予以评价。小城镇建设得有个样子，就是栽了梧桐树，也就要去引凤凰过来。也只有来了凤凰，种下梧桐树才能有收益，才可以维持下去。

梧桐树因为引不来凤凰只能干枯。一个县有10多个乡镇，每个乡镇都进行小城镇建设，所有农民都转移出来成为镇里的居民，每个镇也只有数万人。若一个60万人的县，重点建设3个小城镇，每个小城镇按20万人的规模进行设计，就可以将所有农村人口转移进入本县的城市。而事实上，中西部农村人口的相当部分还会转入东部发达地区和大中城市。这样，花了很多工夫在每一个乡镇建设的小城镇就没有意义，没有人来往，那些冷灰色的水泥建筑仅仅是将本来可以耕种的农田变得不能再做农业用途，而废弃在那里。

2002年5月5日

修订关键词　生产性的村庄消费性的小城镇

有两种完全不同的小城镇，一种是有工商业的小城镇，一种是仅为乡镇政府驻所却并无工商业的小城镇。沿海地区经济发展较早，城乡一体，乡村已成为城市带的一部分，因此不仅乡乡有工商业，甚至村村有工商业。中西部农村经济发展比较缓慢，早期的乡村工业大都倒闭破产，目前在工业进园区的政策条件下，县城以下的大部分小城镇已经不再可能发展工业，因为不再可能办工业园区。

因此，在当前中国的中西部地区，除县城和县城副中心等办有工业园区的小城镇以及极少数商业旅游中心以外，绝大多数乡镇政府驻所的小城镇都已不再可能发展起工商业，这样的小城镇就是消费性的小城镇，这样的小城镇缺少工商就业机会，又离开了农业，这样的小城镇就不应该发展为农民居住中心。2009年，我在河南一个并非区域性工商中心的乡镇调研发现，全镇人口只有3.5万人，最近几年，地方政府大力发展房地产，从原来的3条街道开发到现在的21条街道，目前镇区已经能够容纳6000户居民，约3万人。乡镇的开发确实吸引了一批渴望进城的年轻人在小镇买房，代价却是将农民所有积蓄与未来预期收入都耗费在小镇钢筋混凝土建筑上了。由于缺乏工商就业机会，年轻人依然需要外出打工，留守老人则要回村耕地，这样的小镇只是农民消费的场所，多数时候只是“空城”。不得不说，这样的城镇化不仅不能给农民带来切实的利益，反而带来了耕作不便、收入减少和新城市剥削农村等严重问题。要警惕在这样的小城镇搞房地产开发。

有工业园区可以发展起工商业从而可以为农民进城提供就业机会的县城或县城副中心，就可以发展房地产，引导农民有序进城，但房地产也不要太热，尤其地方政府要防止为获得土地财政而人为推动农民进城。农民在村庄生活尤其是农村家庭中老年人在村庄生活，是可以种地的，村庄是生产性的。村庄的生产性使农民可以获得收入，且有熟人关系存在。

中西部大多数乡镇政府驻所的小城镇将来都会进一步衰落，农民从村庄直接进到县城。随着交通、通信条件的进一步改善，农民完全没有必要经由乡镇的小城镇走向县城，而是在村庄与县城之间往返，并通过县城走向更加广阔的城市舞台。

2013年1月15日晚