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- 第五篇 乡村治理
九 村干部的报酬
当前学术界似乎遵循“君子不言利”的教导，在研究村民自治时，不大关心村干部和组干部的报酬。开始我也不关心这个问题，只是在农村调查时，经常有村干部特别是村支书和村主任抱怨说，整日为村里奔忙，家里农活顾不上，却几年未拿到报酬。又听一些地方的村民说，村干部吃喝贪占一年“吃”掉五六万元。我想现在不比过去，市场经济了，村干部干工作当然要有报酬，不然谁干？但村干部也实在不应该浪费，用吃喝贪占的办法为自己涨工资。
解决村干部吃喝贪占的最好办法，不是强化上级的监督和规范村级财务，而是实行村民自治。村民自治实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。不仅村干部由村民选举产生，而且选举产生的村干部在村务决策和管理上都受到村民的监督，这样就可以选那些愿为村民办事的、有办事能力且人品很好的人当村干部。这些村干部受村民的监督，按村民的意愿将与全村村民利益密切相关的村务办好。这当然是很理想的事情。
理想的事情只是在村里讲。对于乡镇来说，乡镇最担心的是村干部只顾村务不管政务。特别是在当前农民负担较重，乡村关系较为紧张的背景下，没有村干部的协助，乡镇要在村一级办成事情，难度太大。乡镇在刚开始村委会选举时，着实为村民选出来的村干部会不会听乡镇的话着急，村委会选举前乡镇如临大敌，组成各种选举领导小组，到村里领导有时就是控制和操纵选举，以便将乡镇满意的人选上来。
乡镇操纵村委会选举的办法后来由于国家不断强化村民自治的努力和村庄内部矛盾的激发，而越来越不能起到作用。乡镇转而控制村干部的报酬。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴。”这个适当补贴就是我们所要讨论的村干部的报酬，有些地方也称为村干部的工资。
无论叫补贴、报酬还是工资，本来在实行村民自治的情况下，应该由村民会议或村民代表会议讨论决定，但因为传统以来村干部报酬由乡镇决定所致，也因为当前村民自治发展不够，很多村庄还是村干部治理的实际，而继续由乡镇控制着村干部报酬的数量与结构。换句话说，虽然村干部的报酬是由村庄“三提”（公积金、公益金、管理费）支出的，但只有经过乡镇批准的报酬支出，才是合法的支出，否则可以视为贪污。乡镇可以查处贪污的村干部。
由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。先与村干部签上一纸责任状，然后依据完成责任状的情况来计算村干部实际应得报酬，这就是所谓“村干部的结构报酬制度”。有了结构报酬制度，乡镇就有了控制村干部行为的法宝。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成，且完成的一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了。这种办法的效果很好。没有报酬谁当村干部？获得当村干部的报酬就要完成乡镇交办的任务，想得到这个报酬的村干部难道还有别的什么选择吗？
一旦明确可以通过调整村干部报酬的数量和结构来控制村干部的行为，乡镇就不如以前那么关心村委会选举了。以前村委会选举前如临大敌的焦虑变成在选举现场怡然自得的心情。选上谁都一样，选上的人是村民公认的人，村民公认的人，办事更有合法性，更有群众基础，也就更有为乡镇办事的能力。只是如果村委会选举过于激烈，以至于候选人的得票都不过半数，才让乡镇操心，不得不再组织一次村委会选举。有的村组织了三次选举还选不出村干部，就真让乡镇有些烦恼。
这类烦恼的事情不会很多，一个乡镇多则一例，多数乡镇根本就没有发生过这类连续三次都选不出一个村干部的事情。真正的烦恼是村干部虽然愿意为乡镇办理政务，村民却不满意村干部只为乡镇办理政务尤其是收粮派款一类的政务。因此有很多村民拒交费税，村干部的工作越来越难。有时候这种工作的难度大到足以让村干部觉得仅得到乡镇确定的那点报酬并不合算，一些村干部便辞职不干。乡镇也知道仅仅凭借村干部应得报酬不足以调动村干部为乡镇收粮派款的积极性。“水至清则无鱼”，乡镇便默许村干部在正当的报酬以外得些好处。
得到正当报酬以外好处的村干部逃不过村民的眼睛，村民的不满迅速增长。而在收粮派款中，村干部与很多村民结的怨仇为这种不满的发泄提供了群众基础。不满的村民开始时是希望通过告状让乡镇查处村干部，乡镇知道村干部的问题，但查处一个村干部，就打击一大片村干部。乡镇拖拖拉拉，村民就失去通过乡镇将村干部告下来的信心。一部分村民试图通过下次选举将这些被怀疑经济上有问题的村干部选下来，还有些村民则说，“选谁都一样”，他们的意思是说，选上谁谁都会捞好处的，因此对村委会选举不感兴趣。村民自治因此失去了发挥作用的空间。
村干部的报酬是一件小事情，尤其在与村民自治这类可以自下而上推动中国民主化进程的大事相比的时候。不过，这种小事情却可以从根本上决定村民自治的实际状况。这不是一件抽象制度而是一些具体结构，决定着乡村治理的生态。由乡镇决定村干部报酬数量与结构的办法并不是没有合理性的，因为村民自治之初，村民没有动员起来，自主治村的村干部可能会发给自己过高的报酬，这也是“村账乡管”合理性的一部分。问题是，在村民还未动员起来，村民自治还未发展到一定阶段时，实行“村账乡管”和村干部报酬由乡镇来决定的做法，又妨碍了村民自治本身的发展。村干部报酬由谁来决定这件小事，在村民自治制度安排中其实不小。
2001年11月17日
修订关键词 村干部公务员化村民自治
税费改革后，国家随即进行了合村并组的改革，村干部报酬也有较大幅度的提高，在全国相当部分省份，村干部报酬较税费改革前甚至增加数倍。但就是这些报酬增加数倍省份的村干部依然抱怨报酬太低。地方政府似乎也认可这样一种观点，试图通过进一步提高村干部报酬来调动村干部的工作积极性。
为什么村干部报酬提高了，村干部还不满意呢？原因有二：一是村干部是按公务员的标准来衡量自己所获报酬的，相对于公务员，村干部报酬的确是不高的；二是相对外出务工收入，村干部报酬也是不多的。
问题恰是，村干部从来都是不脱产干部，村干部报酬不是他们的工资，这就涉及村干部的角色定位。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会成员是不脱产的非正式干部，报酬也只是给予象征性的补贴。而按照当前不断提高村干部报酬的逻辑，实际上是朝着村干部“公务员化”方向推进，这本质上已经违反了村民自治的内在要求。不仅如此，村干部的公务员化会造成严重后果，即村干部越来越行政化而脱离群众，这样既可能影响行政体系的严肃性，同时又消解了群众自治，无法发挥村干部的应有作用。
还是应回到发展真正的村民自治上来，让村干部能以半正式的身份进行半正式治理，而不是政府将所有事情包办起来。
2013年1月20日