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- 第五篇 乡村治理
二 党政关系
乡镇一级是国家的基层政权所在，按说其体制应该是比较规范的，其党政关系在不同地区的差异也不会太大。实际情况却并非如此。
第一次感受到乡镇党政关系在不同地区差异巨大是2002年7月在温州做的一次调查。这次调查先后访谈十多位乡镇党委书记，他们一致认为，在温州地区普遍存在党政关系的紧张，这个紧张关系的面之广，在有些县市达到90%以上，并且很多紧张关系都已经表面化了。在这种已经表面化的党政紧张对峙中，乡镇党委书记大多处于劣势。一个乡镇党委书记说，书记若碰上一个素质差、权欲强的乡镇长，这个书记就完蛋了。他的意思是说，只要镇长敢与书记对峙，书记大都会处于劣势。另一个乡镇党委书记说，现行体制下面，镇长可以将书记的全部权力架空，而书记根本不可能管得住镇长。镇长是法人代表，又管财政，他可以用手中的财权向上送礼，向下收买。总之，他可以将书记搞成孤家寡人，搞得灰不溜秋。
我惊诧于乡镇党委书记这个乡镇的一把手竟然会在温州有如此艰难尴尬的处境。不过，乡镇党委书记的这种艰难尴尬处境在我接下来调查的江苏省却不存在。我在苏南、苏中、苏北各调查了两个乡镇，访谈了6位乡镇党委书记，这些乡镇党委书记对党政关系的抱怨完全没有，也似乎没有谁感受到了乡镇长对他们权力的挑战。当然也有关系紧张的，苏北一个乡镇党委书记说他的前任书记与镇长的关系就很紧张。书记是新来的，而镇长则在本镇工作数十年，在镇里的根基很深，书记终于没能搞得过这个根基很深的镇长。这种关系紧张的例子在江苏农村是例外。
苏南与苏中和苏北还是有很大不同。苏中和苏北的乡镇党委书记为了控制乡镇长，或为了占据党政关系中的主导位置，他们当然不可能改变造成温州地区书记尴尬处境的乡镇长作为法人代表的制度，他们只是想方设法弱化乡镇长法人代表的权力，特别是他的财权。作为一种普遍现象，苏中和苏北地区有经验的乡镇党委书记的一项重要的权力技术是：将党委、人大、政府三套班子的联席会议作为全镇实际上的最高决策机构。单独的镇长办公会要么干脆就不开，要么仅仅是讨论如何执行三套班子联席会议的决策。没有镇长办公会，镇长主导乡镇工作的能力大大受损；而在三套班子联席会议上，作为当然主持人的乡镇党委书记则如鱼得水，可以按自己的意愿做自己想做的事情。苏南与苏北和苏中相当不同，因为苏南乡镇一级经济规模一般都比较大，乡镇一级要处理和面对的事情很多，单独召开书记办公会、镇长办公会，单独决策处理各方面的事情就变得必要。这也是温州乡镇一级党政分开，从而导致镇长架空书记的原因。苏南与温州不同，苏南在乡镇企业改制前拥有相当多的集体企业，这些集体企业的利润以及集体企业的管理，都不是乡镇长的事情，而是由乡镇一级农工商总公司来管理。农工商总公司的负责人叫做总经理，总经理在级别上与书记、镇长平级。这样，乡镇党委书记这个一把手就同时有两个有实权的下级。这两个下级的排序，有时总经理排在前面，有时乡镇长排在前面，谁排在书记后当二把手得看资历和实权，尤其是财权。乡镇长是乡镇的法人代表，负责乡镇财政。乡镇财政主要来自税收，这些税收而来的财政收入的支出，大部分被教师和公务员的工资占去了，只有为数很少的钱可供乡镇自由支配，乡镇长这个管财政的法人代表用权的空间并不很大。相对来说，总经理所管的钱是集体企业上交的利润与规费，这些钱的支出比财政支出灵活得多。正是这笔可以灵活支出、数量很多的时候还超过乡镇财政支出的钱，使总经理在苏南的位置往往比乡镇长更为重要。总经理的权力更多要依赖于乡镇党委书记这个一把手的支持，因为农工商总公司的重大事情必须由乡镇集体决策。有了总经理的牵制，乡镇长在与乡镇党委书记的关系中，就自然处于劣势，敢与书记对峙的乡镇长，在苏南也不是没有，但的确极少。
1990年代末以来，苏南集体企业改制以后，农工商总公司取消了，总经理也就没有了。以前乡镇集体企业的土地、厂房、设备等的租金和从企业收取的各种规费还在。这些钱大都没有纳入到乡镇财政中，而是列入农村经济服务中心管理的单独账户，由乡镇安排一个管工业的副书记代理以前总经理的位置。这个管工业的副书记因为掌握着每年不菲的现金支配权而重权在握，但这个副书记在与书记的关系中远不如以前总经理与书记的关系。其原因不是副书记的“副”，而是书记可以在分工中安排由哪个副书记来握有管工业也就是代理以前总经理位置的重权。集体企业的改制不仅没有削弱，反而加强了乡镇党委书记在乡镇中一把手的地位。
苏南和温州都是经济比较发达的地区。发达的经济和与此相关的繁忙政务以及与此相关的对制度负责的意识，使乡镇一级党政开始出现功能分化，功能分化带来结构分化，即是党政各负其责，书记办公会与镇长办公会各尽其职。这种各负其责的制度，使政府可能拥有实际的权力，包括财权，而使党委仅仅拥有一些不着边际的虚权，这进一步增加了镇长摆脱书记这个一把手的控制，建立与书记对峙的独立决策的空间。苏南与温州的不同是在镇长传统制度权力（法人代表及财政权力）以外还有一块与集体经济有关的巨大财权，这种财权使书记在处理与乡镇长的关系时底气十足，因此他们从来没有镇长挑战自己的压力。温州乡镇所有财权都归于财政，乡镇党委书记这个名义上的一把手因为没有财权，在处理与乡镇长的关系时，总是焦躁不安地盯着乡镇长的脸色。温州乡镇党委书记说，党政关系要想好，就得是一男一女，或一老一少来配对，不然党政关系就会紧张。
苏北和苏中的情况还是不错的。因为经济总量比较小，经济事务以及由此衍生的各种政务比较少，乡镇党委书记就有可能通过传统的而不是现行地方政府组织法的办法，来解决好党政关系难题。比较少的政务使党政联席会议运作自如，比较少的经济活动也减少了人们对契约、对制度的期待与重视。乡镇长的确是乡镇的法人代表，但乡镇党委书记历来是乡镇的一把手。在法人代表与一把手之间，对制度（地方政府组织法等）负责的温州感受到了其中的矛盾，就出现了紧张不安。而在苏中和苏北，传统显然占有更多的分量，法人代表与一把手的关系也就似乎没有这种紧张。
今天中国的大部分乡镇都如苏中和苏北，传统在决定乡镇党政关系中占据着决定性地位。这个时候，书记、镇长的紧张关系不会太多，书记仍然可以决定性地支配乡镇的事务。但在那些经济事务越来越多，乡镇长们越来越被期待对制度负责任的时候，这些乡镇的党政关系就会变得复杂起来。
乡镇党政关系与地方经济发展以及地方经济的性质都有关系。
2002年8月17日
修订关键词 权力制衡
取消农业税后，有一些省市为了减少乡镇党政的矛盾，要求乡镇党政一把手一肩挑，由乡镇党委书记兼镇长，另设常务副镇长。这个办法的好处是党政统一了，行政效率提高了。坏处也非常明显，就是乡镇一级不再有制衡，书记、镇长一肩挑，这个一肩挑的一把手就会搞一言堂。
推而广之，最近几年，有些省区为了显示一些地、市地位的重要性，而安排省委常委出任这些重要地、市的市委书记，结果，到了地、市，这个省委常委的市委书记权力权重极大地高于市长和其他市委常委，也就必然是一言堂了。在转型时期，权力极大、地位极高、一言九鼎、失去制衡的省委常委的市委书记，即使出发点都是好的，要想不作出错误决策也很难。
中国的行政系统本有一套较为成熟的集体决策机制，比如，县以上的行政决策主要靠常委会，基层单位的行政决策主要依靠党政联席会议或班子会议，这不仅有利于对一把手进行权力制衡，更重要的是，它还有利于决策的科学化，可以充分吸取各种意见、进行有效动员、分工合作。欧阳静在《策略主义——桔镇运作的逻辑》一书中对乡镇权力的运作有生动描述，党政关系被形象地形容为“公婆制”，党委书记主外、抓大事，镇长主内、做好后勤，书记、镇长之间相互制衡、分工合作。
在这个意义上讲，当前中国地方行政体系中党政分设、相互制衡的体系是一个相当不错的体系。乡镇一级党政一肩挑，弊大于利。
2013年1月15日下午