六　乡镇财政

乡镇财政是当前乡村治理的核心问题之一，按照一级政府一级财政的原则，1980年撤社建乡之后，普遍建立了乡镇财政。建立乡镇财政的初衷是调动乡镇政府理财积极性，一是积极增收，二是尽量节支。财政的增收节支，为整个社会创造活力。

然而，乡镇财政的实践却与此相距甚远。具体来说，乡镇财政体制是由县市一级决定，一般“一定三年，包死基数，超收分成，缺额不补”。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入全额留成，对超过基数的财政收入进行分成，乡镇因此希望核定的财政收入基数小而留成多。在具体决定财政收入基数和超收分成比重时，县市必须照顾到各个乡镇的历史。对于基础比较差的乡镇，基数就定得比较低，超收分成部分的留成比重就比较高；对于基础比较好的乡镇，基数就定得比较大，超收留成比重也低一些。在决定基数和留成比重时，县市名义上会与乡镇谈判，达成一个共同的协议。但这种谈判，乡镇并无独立的谈判权，而仅仅是向县市示好，说明本乡镇的困难，以获得县市的同情与照顾。这种谈判最有效的办法是搞好与县市领导以及县市财政局负责人的关系，因为最后决定权在县市。在这个意义上，乡镇没有谁敢得罪县市财政局。

既然基数和留成都是三年一变的，乡镇一级增加财政收入的积极性理论上就会大打折扣，因为前三年财政收入增加得快，在后三年的新财政体制中，财政基数就会提高，超收留成比例就会减少。温州一个乡镇党委书记就说，他们每年财政收入的增长速度都保持在10%左右，市一级也是如此，本来财政收入可以增长得更快一些，但没有这个必要。财政收入增长得慢一点，企业和农民负担就轻一点，负担一轻，企业就发展得快，财政收入增长的空间就更大。他还说，如果对企业的收税统统管得严实得不得了，企业发展的优势就少，企业因而发展不起来，企业发展不起来，财政收入增长的空间也就没有。每年只是保持一个适度的财政收入增长速度，而经济增长速度高过这个速度，财政增收空间就会越来越大，这个越来越大的财政增收空间总是不被用尽，这样就可以在与上级谈判的财政体制包死基数中和财政留成中处于有利位置，并且会越来越有利。

在温州这样的发达地区，财政分成体制使地方政府只有比较小的财政增收的积极性，地方倾向于少收税，这是发达地区发达的结果，也是发达地区进一步发达的原因。这一点在乡镇、县市、地市乃至省市各级，情况都是一个样。比较同一层面上发达地区与欠发达地区的经济总量与税收的比重就会发现，越是欠发达地区，同等经济总量所承担的税收越重，税收越重，企业的产品就越没有竞争力，外面的资金就越是进不来，内部的资金也会逃掉。欠发达地区经济总量越来越下降，税收必然跟着下降。发达地区每年财政收入以10%的比例在增长，欠发达地区财政收入的年增长率只有5%，似乎发达地区的税收增加得快，欠发达地区经济承担的税收少，欠发达地区的经济因此讨了大好。殊不知，发达地区每年经济总量在以30%的速度增长，而欠发达地区经济总量的增长速度是在下降，有些地区是负增长。这就使得发达地区的经济进入良性循环，越来越好；而欠发达地区经济陷入恶性循环，越来越糟。这也是西方强国之所以强，发展中国家却总是发展不起来的原因，也是中国沿海越来越发达，中西部越来越不发达的原因。这种马太效应并不是自然的结果，而是我们当前的财政税收体制人为制造出来的。国际上的原因则是经济全球化中按国际规则办事的后果。

在那些以农业为主的欠发达的中西部地区，财政收入体制也只有较小的调动乡镇理财的积极性。从财政增收的角度，因为欠发达，工商企业是很少的，乡镇为了财政增收，必须想出多种办法将所有可以收起来的税都收起来，这样一来，乡镇工商企业的产品就缺乏与发达地区低税收产品的竞争力，迟早要在市场竞争中败下阵来。只有那些纯粹资源型或高污染的企业可以在这些欠发达的中西部地区勉强扎根。欠发达地区乡镇财政增收的另一个渠道是向农民收钱，中西部地区农民负担之所以屡减不轻，就是乡镇财政短缺，从工商业中收不到钱，每年递增的财政支出无法应对，不得已而为之的结果。欠发达地区为了财政增收，还会想出建设“财源基地”强迫农民调整产业结构以多收特产税的办法。中西部地区农村之所以一再出现地方政府强迫农民调整产业结构，除了自上而下行政命令的习惯未改以外，地方政府指望农民种植粮食以外的作物可以多收税，是一个重要原因。想多收税而强迫农民调整产业结构，这样还可能做得出好事？

招商引资似乎是调动地方政府财政增收积极性的一个重要后果。不过，招商引资即使成功，其对乡镇财政收入增长的好处也得在3年之后。3年是乡镇主要负责人的一个任期，当前全国乡镇主要负责人（书记和乡镇长）的平均任期不足3年，谁愿意为3年以后财政收入的增加而去做那些辛苦得不得了的招商引资工作？当前招商引资之所以风行全国，不是因为地方政府调动了增加财政收入的积极性，而是因为另外一个外在的压力所致，这个外在压力来自自上而下强有力的行政体制，上级给下级分配招商引资指标，并将此作为考核各级官员的主要政绩，谁还不会有招商引资的压力？因此，一些地方乡镇一级之所以有强大的招商引资积极性，不是因为增加乡镇财政收入的内在冲动，而是迫于自上而下下达的完成任务的外在压力。招商引资与调动地方政府增收积极性无关。

再来看节支情况。节支的积极性来自有节支的空间，就是说，在财政体制的安排中，乡镇一级有决定财政如何支出的决定权。前些年，乡镇一级财政支出的决定权相对较大，但随之出现的是教师工资长期被拖欠，应该支出的财政资金未能支出，不应支出的财政资金到处都支。就是在1990年代中后期的中西部地区，一方面教师工资被拖欠，一方面乡镇建办公楼、买小车的支出却很多。中部地区乡镇一级无论多么小的一个乡镇，书记、镇长一人一辆专车的情况相当普遍。为了维持高额的办公费开支（专车支出、招待费支出等），乡镇克扣教育资金、农林水利资金、文化广播资金，已是公开的秘密。不仅如此，乡镇还到处借债务，欠债数千万元。因为乡镇财政该支不支，不该开支的却到处开支的问题实在严重，上级不得不收回乡镇财政支出的权限，先是普遍将教师工资收回县市一级，再是一些地方将公务员工资由县市直达。接下来还会由县市直接下拨乡镇的农林水资金、教育资金，由县市规定乡镇小车使用权限、招待办公费的上限等。逐步取消乡镇财政开支的决定权。乡镇财政节支的积极性事实上也不存在了，因为节支的空间没有了。

换句话说，在中西部地区按一级政府一级财政原则实践的乡镇财政体制是相当不成功的。造成这一后果的原因与我们当前的财政分成体制不确定有关系，更与当前乡镇一级事实上不是一级的完备政府有关系。所谓完备政府，是指乡镇除了一个高效率的乡镇行政以外，还应有一个强有力的乡镇权力机构，也就是真正发挥作用的乡镇人大的存在。当前中国乡镇一级人大绝大多数名存实亡，没有人大的监督，乡镇行政有决定财政开支的决定权的时候，就容易滥用权力。当前决定乡镇行政任免的权力来自县市，县市对乡镇行政因此具有监督能力，但县市与乡镇财政分成，各负其责，县市关心的首要问题是本级的财政困难能否向下级转移，至于下级财政负债累累，困难不堪，与县市有何关系？看一看当前中西部地区乡镇财政普遍负债累累的现状，我们不得不说，设立乡镇财政是一个值得反思的问题。

2002年8月18日

修订关键词　乡财县管争资跑项

取消农业税后乡镇财政更加虚化。全国绝大多数地区普遍实行乡财县管，乡镇极少有可以自由支配的财政收入。一些农业型地区的乡镇，由于工商经济基础薄弱，税收很少，乡镇财政空壳化，只能依靠国家自上而下的财政转移支付来维持乡镇的基本开支。乡镇成为所谓的“吃饭财政”，除去乡镇公务人员基本工资开支和办公支出之后，很少有财力用于建设农村公共品，农村公共品建设只能依靠国家对乡村社会的项目投入，“争资跑项”因此成为税费改革以后乡镇的中心工作。

“争资跑项”指的是乡镇向上级政府各部门争取各类资金和项目，具体来说，主要是由乡镇主要领导、一些站所长与上级政府及各个部门之间的互动，其中站所长主要捕捉项目信息，乡镇书记、镇长则扮演“争”与“跑”的角色。乡镇党委书记和镇长的主要时间和精力都用于到上面“争资跑项”了。从向下收取农业税转为向上“争资跑项”，乡镇干部主要精力集中于与上级政府、部门交往应酬。在资源总量有限、上级政府和部门对于乡村社会实际需求信息不对称，使得资源输入与分配受到“政缘关系网络”的极大影响，并在这一“争”和“跑”当中制造了巨大权力寻租空间，且因此若隐若现地出现了一个自上而下的分利集团。

2013年1月15日晚