二　划片承包

共同生产费是当前村组治理的一大乱源，也是农民负担最难说清的项目。荆门是水稻产区，农业用水是制约水稻生产的主要因素，每年抗旱排涝开支巨大，共同生产费居高不下。有些村组共同生产费实际支出平均每亩竟超过150元。共同生产费太高，一些水源条件不好的耕地无人愿种，耕地抛荒；即使水源条件较好的耕地，也因为共同生产费太高而令农民不堪忍受。

高额共同生产费既有自然原因，又有人为原因，归根结底是人为原因。从自然原因来说，一方面，人民公社时期修建的水利设施诸如堤堰渠坝毁损严重，农业抵抗自然灾害的能力大大下降，农业生产越来越受制于气候因素。只要气候稍差，抗旱排涝便要费九牛二虎之力，所需开支自然很大，共同生产费因此升高。另一方面，近年来水费大幅上涨，加之水渠毁损严重，从水库引水过来，中途渗漏很多，灌溉用水开支巨大。从人为原因来看，一方面，自承包制以来农民日益原子化，每户农民都只从自家耕地考虑用水，抗旱排涝中的浪费很多。在荆门农村特别典型的表现，如从堰塘放水灌溉自己田块时，并不是守在堰塘边等自己田块灌溉好即堵住堰塘出水口，而是打开出水口即回家睡觉，放水不止，直至水被流光。等到下次出现旱情再要用水，就只好从外面高价引水过来。再如从水库高价放过来的农业用水，因为并不是某一户农民的利益，中途浪费惊人。在高价引过来的水因水渠损坏白白流掉的时候，很少有农民会主动去堵住水渠的缺口，他们认为自己既不是村组干部，又不是村组雇请的管水员，没有必要管这等闲事。另一方面，当前上级查农民负担查得紧，农业税收和三提五统已到极限，村组便将一些乱七八糟的开支打入共同生产费中。这种非共同生产费的开支约占共同生产费的1/3强，这也是为什么会有的村组共同生产费平均每亩超过150元，而沙洋县共同生产费平均每亩超过65元的原因。

共同生产费太高，农民承担不起，便有人为共同生产费开支想办法。上级的办法是限定村组年初提取共同生产费平均每亩不得超过30元，这样当然限制不住，因为超支的共同生产费年底还得向农民要。农民也会想办法，其中的一个办法就是本文的主题划片承包。这是一个很有创意的办法。

第一次听说划片承包是与一个村主任的聊天。他说划片承包的办法好，好就好在降低了共同生产费。我有些担心划片承包是乡村想出来的以收回农民土地承包使用权为手段的迫使农民交税费的办法。他说不是。他说，划片承包就是根据水系，将同一个水系的数十亩、上百亩耕地划为一个片，由若干农户共同承包，独立核算共同生产费用，并由承包农户推荐一个“片头”负责本片的水费收缴和杂工调配，村组不再干预。划片承包在本片承包土地农产之间建立了强相关关系，无论是共同生产的抗旱排涝，还是修建蓄水保水设施，农户都会精打细算，这样就大大减少了共同生产费的支出。

不久前读沙洋县经管局调查报告，看到了2001年拾桥镇丁新一组和沈集镇马院七组、二组划片承包的材料，材料说丁新一组划片承包的当年，共同生产费下降一半有余，马院七组和二组的共同生产费下降得更多，仅为划片承包前的1/3稍过一点。沙洋县正考虑将丁新一组和马院七组、二组自发进行的划片承包作为经验在全县推广。

我还未来得及去做划片承包的田野调查，划片承包的创意却深深印入我的脑海，挥之不去。粗粗想来，划片承包的好处的确很多。首先，划片承包通过共同生产费独立核算，堵住了村组将共同生产费当作乱开支的“筐”的弊端；其次，按水系承包，承包农产可以统筹考虑农业用水，在农闲时维修水渠，开挖堰塘，做好蓄水保水工作；再次，承包农田相对较少，责任明确，构成了用水农户的相互监督机制，由承包农户推举出来的“片头”虽然不拿报酬，但显然只有那些承包户信得过的负责任的人才会被推举出来，这个被推举出来的人会真正感受到作为“片头”的荣誉；更妙的是，划片承包是由相互信得过的农户自动组合起来的，他们之间必须有共同承包的责任心。不愿负责和不愿出力的农户不会被人接纳，这就强逼所有农户真正负起责来。换句话说，划片承包可以改造农民的责任心结构，通过制度设计来改变农民原本的原子化状态，从而有效动员农村闲置的劳动力资源，将其用于在农闲时进行本片的水利工程建设，同时减少抗旱排涝中因为责任心不足所造成的大量浪费。这是一个类似“互助组”的创新。

不过，也正是在农户自动组合起来连片承包耕地上面，我十分担心出现的问题是：一方面，划片承包必然引起目前农民的土地使用权的变动，这种变动不仅违反中央赋予农民长期而稳定的土地使用权的政策，而且从改革开放以来的情况看，凡在土地使用权上过多折腾的，大都不是好事。另一方面，划片承包就要对耕地分级分等，由农户组成不同的承包组来相互竞争，相互竞争的农户构造了耕地的价格，乡村很可能趁机将农村税费任务与农民竞争耕地挂起钩来，由出价最高的承包组来承包最好的耕地。本来具有福利性质的耕地，被仅仅当做市场中的生产资料来予以考虑，剥夺了农民事实上的权利。更重要的是，在这种由承包组按水系来划片承包耕地之初，承包组的农户一定是相互关系很好的。时间一长事情就说不清了，关系本来很好的农户之间闹了矛盾，他想到其他承包组与新建立起来的好关系一起承包，这时该如何清算他在旧承包组的权益？或许应该过几年再由农户组成新的承包组，重新对耕地竞争性划片承包一次，这是乡村两级最为欢迎的了，但这样一来，原来划片承包和建设的水利设施如何计价？难以确切计价的水利设施被重新承包，还有谁愿意在此前对之投资？划片承包不能调动村民对水利设施投资的积极性，这种“划片承包”又会有什么重要性呢？

划片承包通过构造农户共同的责任心可以提高对共同生产设施投资的积极性，减少共同生产费用。不过，划片承包推广起来还有很长的路要走，一方面是乡村两级在税费提取的巨大压力下念歪经的可能难以避免，另一方面是如何处理好实践中诸如可以自由组合的农户与相对稳定的划片承包耕地之间的关系等问题。

看来还是要到实地考察划片承包的具体做法。

2001年11月29日

修订关键词　集体决策反公地悲剧

划片承包是被逼出来的一个应急办法。在划片承包之前，因为村组还可以收齐共同生产费，村组干部可以用共同生产费来组织农民灌溉，小农户与大水利就还可以通过村组干部的协调对接。后来因为农民负担越来越重，且乡村借共同生产费收取了很多不该收的费，农民越来越不愿交纳税费，也很难再收得上来共同生产费。没有共同生产费，村组干部就无法协调小农户与大水利的关系，大水利就不再可能为一家一户农户提供灌溉。怎么办？农户只能自救，但一家一户的农户经营规模太小，而且地块还是分散的，自救也很难。有些地方的农村，农民通过调整土地，按水系将耕地调整在一起，划片承包，从而解决灌溉困难。

在实践中，划片承包在一起的几个农户进行合作仍然很难，因为水利仍然没有保障，合作成本很高。这些合作很快就解体了，代之以农户通过打机井抽地下水来解决水稻的灌溉问题。到2009年，一个乡镇打机井竟可以有7000口，几乎每户一口机井。打井灌溉的好处是可以适应一家一户小规模经营，坏处是成本极高且不可持续。

中国农户经营规模“人均一亩三分、户均不过十亩”，且地块分散在七、八个甚至上十个地方，这与美国平均400公顷的农场相比，经营规模实在太小。美国农场的私人决策到了中国农村就是几个行政村数千农户的公共决策。如此之小的农户经营规模，产中环节就有很多超出农户规模的共同事务要靠超农户组织来协调解决。

因为农民负担太重，共同生产费收不起来，大水利无法与小农户对接，农户通过划片承包来实行自救成为应急之策。在村组干部得力，群众愿望强烈的地方，划片承包就进行下去了。在一些村组干部不得力，群众有不同意见的地方，划片承包无法进行，因为实行划片承包就得调整全村土地，一户不同意调整，全村都调不动，也就无法划片承包。

取消农业税后不再收取共同生产费，这样，由村社集体组织农户与大水利对接就更加不可能了。同时，十七届三中全会关于土地具体承包关系长久不变的规定进一步强化了农户的土地承包权，集体要调整土地以划片承包就更难。水利如此，其他农业共同生产事务也如此，这样，越是明确有保障的农户土地权利，就越是构成了一个农户反对就足以阻止对所有农户有利的公共决策的格局，由此出现了公共决策的悲剧，这个悲剧被美国法学家黑勒称为“反公地悲剧”。

从划片承包这个事情上可以看出，对于从事农业生产的小规模经营农户来说，农户个体的土地权利越大，农民进行集体行动的谈判成本就越高，行动就越困难，利益就越容易受到损害。

2013年1月14日晚