三　乡村水利

在农村调查常会涉及水利，不是大水利而是小水利，是大集体时代修建的巨型水利工程因为数十年未能得到维护而被损毁后，农民自发修建的小水利。有小水利比没有好，因为没有水利，农作物就不能高产甚至不能生长。以前因为一直不关心生产而关心社会，忽视了农田水利本身的问题。

2002年底，日本驻华大使馆有意在我的家乡荆门无偿援助兴建村庄公共事业，我很荣幸参加了这个事业的具体设计。按我的期待，当前农村村一级因为农民还比较贫困，村庄并无多少公共收益，村庄公共工程诸如水、电、路各方面的问题都多，需要兴修的与农民生活和农业生产有关的公共事业也多。究竟农民最需要什么样的公共物品，我以为还是农民自己最清楚。征得日本驻华大使馆的同意，我们设计在5个村每年援助4万元人民币，连续援助5年，由村民通过村民代表会议讨论兴建什么公共工程、由谁来建、建在何处及如何建等问题，提供无偿援助的日本驻华大使馆只管援助款是否真正用到了公共工程上而不是被一些人贪污掉了。

出乎预料又合乎情理的是，5个村分别召开村民代表大会讨论兴建何种公共工程时，竟一致决定修建水利，特别是依原来的小河修建拦水坝和打灌溉机井，5个村总共报来10个具体工程项目，没有一个村的一个工程例外于水利工程。我曾问5个村的村民代表，为什么不修建水利工程以外的其他与生活关系更密切的工程，他们说，没有水利就不能生产，不能生产还谈什么生活？他们不是不需要修建村庄其他公共工程，而是更需要修建迫在眉睫的水利工程。

为什么水利工程会如此迫在眉睫？因为新中国成立后大集体时代修建的大水利已被严重破坏，以前依托大水利的农田无水可灌，就必须修建小水利。小水利也是水利，水利是一项只有组织起来才可以建设的事业，这些年村级组织普遍负债，小水利也组织不起来，有些农户已经不得不在过去可灌溉的耕地里种植旱作物了。有了一笔外来的无偿援助款，他们当然会选择修建小水利。村级组织也只组织得起小水利。4万元也只够修小水利。

问题在于，这5个受援村以前并非没有大水利。一是自1958年开始，历时8年，调集4县10万民工（高峰期达到13万人）施工修建的漳河水库，最高可以灌溉200万亩以上农田，也可以直接灌溉此次日本大使馆无偿援助的5个村的几乎所有农田，但现在漳河水库的灌溉能力不足百万亩，以上5村已经十多年没有见到漳河水了。二是1976年修建的可以灌溉1.4万亩农田的新贺泵站，曾经为以上5村中4村的耕地供水，因为河道长期得不到清淤，水渠被毁，现在可灌溉耕地不足千亩。

大水利一旦被破坏，依靠承包着小块农田的农户甚至依靠作为双层经营集体层的村级组织，都是没有办法的。有的办法是兴修小水利，诸如建拦水坝、打机井、建更小规模的泵站等。但是，水利是一项需要在庞大规模上进行规划与组织实施的事业，小水利不能解决户与户、村与村的水利平衡及水的来源问题。打一口机井，提水只能灌溉数十亩农田，并会影响周边农户水井的用水，上游的拦水坝与下游的拦水坝要相互竞争水资源。这个村的小型泵站刚刚建成，那个村就已将河水拦走。最终，不仅农田水利的建设成本居高不下，而且居高不下的水利成本仍然不能解决用水的矛盾与困难。离开大水利的小水利只有着极有限的前途。

水利是天然的集体事业，组织起来兴建的大水利不仅成本低，而且效果好，可以在很远的地方将水蓄起来，在农田需要用水时调过来，从而从根本上解决农田水利问题。但是，目前乡村仍然没有一个完善的水利建设机制，乡村水利问题不仅是一个技术性问题，而且成了困扰整个农村发展与农民生活生产的极其关键的问题。

回顾历史，说水利是农业的命脉，一点没有夸张。中国数千年来为害最烈的自然灾害是水旱灾害，尤其是旱灾。水旱灾害的频繁发生与中国地处季风气候区有关系，能否战胜水旱灾害，都有赖于水利建设的状况。1959年至1961年三年自然灾害，就是为害甚烈的旱灾。特别是中部及北方地区旱情之烈，达到了百年一遇的强度，再加上连续三年，雪上加霜，终于酿成悲剧性事件。三年自然灾害期间，全国“大跃进”的一项重要内容是兴修水利，而最为遗憾的是，这些水利工程刚开始兴建，还没有来得及发挥作用。“人定胜天”还需要一个过程。

三年自然灾害进一步强化了当时国家兴修水利的战略决心，在接下来20年左右的时间，全国江河整治、水库修建、堰塘渠坝建设、梯田建设、农田水利建设，凭借人民公社强有力的组织网络大规模展开，仅仅凭借人力，中国历史上第一次真正有效的“向自然开战”的人定胜天的伟大壮举取得了决定性成功。到了1970年代，全国农田水利建设和江河整治使中国人民第一次可能坦然地面对自然灾害。

以上宏观层面展开的“水利是农业的命脉”，具体在微观的乡村层面继续展开。众所周知，水田种植粮食作物的产量普遍是旱地种植作物产量的两倍以上，同为旱作物的北方小麦产量，水浇地产量一般是非水浇地产量的两倍。新中国成立后，中国耕地中可灌溉耕地仅占全部耕地面积的不足20%，到1970年代末，这个比例上升为40%，以前普遍种植的低产的旱作物可以改种高产的水稻。粮食作物，这个由技术而不只是由劳动投入决定的作物的最高产量因此得到大幅上扬的空间。水稻以及小麦等作物对水的需要，具体到乡村场景，就是可以有水引到庄稼地里，让庄稼在劳动投入及其他技术投入的基础上达到可能的最高产量。引不过来水，如果一切都指望风调雨顺，就会出大问题。

在1980年代，因为有前20年大规模水利建设的成就，所以没有人感到水利的重要。水可以凭借20年水利建设的成就，从人工筑成的水库通过如血管一样的水渠一直引到每一块农田。风调雨顺不用说是好年景，出现水旱灾害，因为有完整的水利设施，灾情也会大为缓解。1980年代是一个吃老本的年代，但没有人感觉到老本的存在，水利特别是农田水利这个庞大的事业被整个社会忽视了，也被国家忽视了。

遗憾的是水利并不是一个可以一朝得到即可朝朝享用的事业，而是一个需要人们不断维护建设的事业。国家长期对水利的忽视，终于在1990年代使微观层面的水利成为严重困扰农业的大问题。在1990年代的农村调查中，纠纷最多、矛盾最大、工作最难做、效果最差的事情大都与水利特别是农田水利有关。新中国成立后修建的水利设施被大规模破坏，以前可以廉价将水灌到农田的水渠不是渗水严重，就是已被毁损；以前可以灌溉10万亩的水库现在可能只能灌溉1万亩，因为水库库容变小了，而且水渠没有了。农田水利将农田与水利联系在一起。一家一户承包制下的农田不可能与成千上万亩土地之上的水利建设有力地联系起来，每一块农田对水的渴望并不能自然带来建设大水利的合作，即使以前有的庞大水利工程建设，也与当前分散的农户组织生产的方式发生冲突，农户提供不了使用大水利时的组织成本。新中国成立后数十年由国家组织起来建成的庞大的大水利一旦被破坏，小块农田对水利的渴望便导致农户修建小水利的理性行动，而小水利会进一步瓦解破坏掉大水利的布局，大水利在小水利的冲击下，提供水利的成本快速上升，这进一步增加了农户修建小水利的热情，大水利则进一步破败、没有出路。小水利的问题是只在局部考虑水利，不仅成本高，而且不可能从根本上解决水利问题。本来抗御自然灾害能力不成问题的水利建设成就，转眼间就被这些乱七八糟的“理性逻辑”搞得没有了影子，曾经在1970年代一度被征服的自然灾害特别是水旱灾害又开始猖獗。面对而不是逃避当前乡村水利这种问题，实在是我们要提上日程的大事。

2002年11月28日

修订关键词“最后一公里”治理性干旱

（一）

划片承包就是大中型水利设施与农户无法对接时不得已的应对办法。之所以大中型水利设施难以与小农户对接，是因为农户经营规模太小，农户若不能组织起来，就不可能有效使用大中型水利设施进行灌溉，人民公社时期修建的大中型水利设施因此被废弃不用。

取消农业税后，国家投入大量资金维修大中型水利设施，并出钱疏通了渠道，但仍然不能解决农田灌溉问题。水利部门对此颇不理解，将之称为“最后一公里问题”，意即虽然国家投资修建了大中型水利设施，但这些修建的水利设施依然到不了农户承包地里，从工程上讲，就是到耕地最后一公里的水渠没有修通，从而使大中型水利设施不能为农民提供水利灌溉的服务。

我们在湖北农村调研时发现，当政府投资将渠道硬化到农民的田间地头以后，却依然不能解决农民灌溉问题。这说明，看起来是工程问题的最后一公里，其实并非工程问题而是组织问题，即大中型水利设施无法排除在为农户提供灌溉时的搭便车者，因此无法向农民收取灌溉费用。取消农业税前，村庄集体可以半强制地向农户收取共同生产费，防止搭便车，并因此作为农户代表与大中型水利设施形成对接。取消农业税后，村社集体不再可以向农民收取共同生产费，村社集体也就无法再组织农户，代表农户与大中型水利设施谈判对接，由此使大中型水利不能为分散农户提供灌溉服务。这显然是治理问题而非工程问题，申端锋称“最后一公里问题”造成的农业干旱为“治理性干旱”。

（二）

水利中的“最后一公里问题”，反映了小农生产方式与农业基础设施建设和农业公共服务之间的矛盾。小农生产规模太小，造成水利灌溉不能内部化；过高的交易成本又造成数量众多小农难以合作起来解决公共品供给问题。因此，罗兴佐说，治水需要国家介入与农民合作；桂华认为，解决农田水利问题要依靠自上而下的组织机制。

“最后一公里问题”不仅体现在农田水利上，还体现在农技推广、农技服务、防虫治病等所有的农业公共服务中。离开了超越一家一户小农的能够将千家万户小农组织起来的中间组织，搭便车问题便无法解决。引入市场机制解决这些问题必然是失败的，农田水利市场化改革的失败已经证明了这一点。

传统的村庄集体组织在解决这类“一家办不好和不好办”的事情上发挥了关键作用。这就是毛主席所说的“满头乱发没法抓，编成辫子才好抓”的道理。税费改革后，村组组织虚化，丧失了将农民组织起来的力量，“一盘散沙”的农民无法与水利工程单位对接，无法与提供农业公共服务的“七站八所”对接，“最后一公里问题”会越来越严重，也将成为制约农业发展的命门。

2013年1月14日晚