八　少数人决定

村民自治是一种民主化的村级治理制度。民主的核心是少数服从多数，由多数人决定。原以为村民自治也是由多数人决定，到农村调查时间一长，就发现现实比单纯的多数人决定复杂一些。举例来说，有一次我旁听黛村六组讨论税费分摊合同方案的户主会，会议由六组组长主持。为了慎重，承包六组的村妇女主任将村支书等人请来参加会议。组长讲了一通有话好好说的道理，结合本组的实际情况，将税费分摊方案分解为9个具体问题，然后一一提出讨论。不巧的是，因为每一个具体问题都涉及某个村民的利益而争论不休。每一个具体问题都引起一个或一些村民的不满与愤怒。讨论到第二个问题，有3个反对者拂袖而去；讨论到第三个问题，又有两个不满的村民离去。每一个具体问题都引起一些村民离去，讨论的问题没有过半，参加会议的多数村民都已经走掉了，最后剩下几个村组干部。组长发愁地说：每次开会都开不下去，怎么办？

怎么办？民主协商的办法看来行不通。参加会议的村会计说，会开不成，合同未必不算，惩都要惩下去的。意思是税费分摊的办法由村组定下来后强制分解到户。

村民小组的情况如此，村里的情况也是如此。召开村民代表会议时，若有一两个村民代表反对村里决定，这些决定很可能就面临破产的命运。尤其是在村里决定需要向村民提取经济资源时，反对决定的村民就会拒绝缴纳分摊到他名下的费用。有一个村支部书记对我讲，现在农村的决策，并不是少数服从多数，而是一致通过的，才可以实施下去。他们村里的决策，极少采用表决的办法，而是以协商的办法进行的。换句话说，一件涉及全村所有村民利益的公共工程，假若有少数几个反对者，他们往往可以成功地阻止村庄公共工程决策的实施。这种不是通过少数服从多数，而是少数反对者即可以阻止协商达成关于村庄公共工程决策的现象，就是由村级治理的少数人决定的。

少数人决定是村级治理中的普遍现象。构成少数人决定的理由，大致有以下方面：第一，村民自治是社会民主的一种形式，不具有暴力工具作为后盾，因此，村务决策中的多数原则需要在实施中获得足够支持，才可以施行下去。第二，村庄公共工程往往需要向村民提取人、财、物资源，在缺乏强制措施的情况下，反对公共工程决策的村民可以轻易拒绝这种提取，这会带来其他村民的跟进。换句话说，村民自治的核心问题，不是形成多数人决定的问题，而是如何让少数反对者服从多数人的决定及反对者是否会服从多数人的决定。

构成少数反对者服从和顺应村中大多数人意愿的力量大致有三种：一是村庄舆论压力。二是村干部个人的才干、魄力或强悍，善于说理的村干部更有能力将村民大多数人作出的决定变成全村村民的决定，强悍的村干部则让反对派因为害怕而不得不顺应多数人的意愿。三是村集体占有经济资源和其他资源的数量与质量，较多的村集体资源不仅可以减少举办村中公共工程和公益事业时对村民的依赖，而且增加了村干部奖惩村民的能力。

当前的农村，因为人口流动和迅速变迁，村庄舆论大多解体，所以大多数村民的意愿构不成对少数村民的足够压力。而中国庞大的农业人口和农村的普遍贫困化，造成大多数村集体不仅缺乏经济资源，而且缺乏可以控制村民的其他资源，诸如文化和政治资源。村干部的个人魄力在有些时候可以抑制村中反对派的意愿，但他们似乎缺乏为村里的公共事务动用自己私人资源的理由。因此，在一些村庄，虽然所有村民都可以从修路架桥中获得好处，但由于他们无法阻止少数人的反对而使得村庄决策不能达成，达成的决定也无法实施。其后果是村庄道路破败，公共工程和公益事业无人过问，村级治理处于无序之中。

但在一些传统文化力量较强、村庄舆论较为有力的村庄，或在那些村集体掌握有大量经济资源的村庄，民主化村级治理通过多数人的决定，可以抑制住少数反对派。而当少数本来反对村庄公共事务决策的村民发现自己只是少数后，他们知道自己的反对无效，便以沉默和顺应来对待大多数人所赞同的村务决策。这两种类型的村庄都是多数人专制的村庄。这种村庄在当前中国农村的数量不是很多。

占中国农村最多数的，是前述少数人决定的村庄。在这种村庄的治理中，如果出现一个有魅力的村庄能人来主持村政，他坚决地将某一项于全体村民有益的诸如公共工程建设的决策实施下去，村民又都可以从中得到好处，他就有了进一步抑制村庄少数反对者和实施更多村庄决策的理由。而每一件新的可以为村民带来好处的公共工程决策的实施，都可以进一步增加这个能人的魅力，村庄的动员能力日渐增强，村庄秩序也日渐形成。但若是少数反对者成功地阻止住了一件有益于全体村民的决策的实施，这就会影响村民集体合作的信心，并强化少数反对者对自己能力的信心。在这种情况下，一个能人型的村政主持者，也无法阻止民主与村庄秩序的负反馈。

在大多数舆论压力不足、村集体经济薄弱的村庄，抑制少数人决定并达成公共决策实施下去的办法，是选出魅力型的“村庄领袖”来。但是，魅力型的“村庄领袖”在既无法获得文化价值（与舆论有关），又无法获得较多经济收入（与村集体经济有关）的情况下，他为什么要为村庄的公益而牺牲他与少数反对派村民的私人关系呢？

2001年8月18日

修订关键词　民主集中制群众性自治

就全国情况看，村民自治呈现出两种相互对立的情况：有的地方是“少数服从多数”，有的地方是“少数决定多数”。原因何在？村民自治不仅是基层治理问题，也是基层民主问题。国家推动村民自治的一个目标就是希望借此培养农民的民主能力，实现国家民主化。那么，“少数服从多数”与“少数决定多数”和基层民主有什么关系呢？

对民主的理解一般从两个方面展开。一方面，民主被认为是个人自由意志的表达，通过民主的方式所达成的决策应当是自由意志的加总，换言之，民主决策就是自由意志之间所达成的契约。西方学者所讲的社会契约和国家民主正是按照这样的思路推演出来的。依照此理，民主决策的过程正好与行政命令的过程相反，前者排斥强制力而后者则依赖于强制力。另一方面，民主被认为是“少数服从多数”的过程，在民主讨论的过程中，毕竟有不同的意见，只有让少数人服从多数人，民主决策才能够达成。因为民主是个人意志的自由表达，因此“少数服从多数”被认为是一个少数人自愿让步以达成民主决策的过程。按照这套自愿民主的话语，村民自治中的民主决策就是社会契约的达成，其间不应有任何的强制因素。事实上，中国的村民自治就是在这套思路的指导之下展开的。

民主决策的达成显然是需要建立在“少数服从多数”的基础之上，问题是，实践中出现的“少数服从多数”是不是真的完全摒弃了强制因素？从调研的经验来看，答案显然是否定的。在某些村民自治的实践中，“少数服从多数”的原则之所以得到遵守，恰恰是因为背后有强制力量的支持，其中最主要的就是自上而下的行政命令。之所以需要强制力量的支持，理由其实非常简单：生活中的人们并非学者们想象中的完全理性人，少数人往往为了眼前的自我利益而拒绝与多数人达成妥协，这种不妥协的行为往往能够给少数人带来额外的好处，从而会在周围造成示范效应，进一步破坏民主决策的达成。因此，只有施加强制，使得少数人会因为不服从多数人而遭受利益的减损，或者直接越过少数人而按照多数人的意志作出决策，“少数服从多数”才会真正出现。

由此可见，如果将“少数服从多数”视为民主的基础，那么，民主就不纯粹是自由意志的契约，而需要依靠相应的强制力量。如果说民主决策的达成离不开具有强制性的最终决断力量，那么，该决断力量能否选择少数人的意志而非多数人的意志作为决策的依据呢？按照自由意志契约的思路，这显然是不行的，因为民主需要“少数服从多数”。然而从实践来看，有时候真理就掌握在少数人手中，多数人的观点不见得就是正确的。这时候就需要最终的决断力量与多数人展开互动，通过辩论来使真相得以明晰，最终作出正确的决策。这就是具有中国特色的民主制度，“民主集中制”。当然，多数的时候还是“少数服从多数”，民主集中制仅仅是强调民主决策的达成需要有最终的决断力量，以及群众之间、群众与最终决断者之间的充分辩论。

在当前的社会领域，因为缺少具有强制性的决断力量，“少数服从多数”原则越来越难以达成，相反到处是少数人决定。正如上文所言，中国的村民自治是建立在自由意志契约基础上的群众性自治，这与基层政权的自治是完全不同的。基层政权自治的含义是，基层政权的决定是强制性的，是以国家的合法暴力为基础的。中国乡村治理以村民自治为基础，而村民自治是群众性自治，这是把握中国乡村治理特点的关键。正因为没有最终的强制力做保障，少数人为了自身的利益往往置多数人于不顾，结果任何民主决策都因为个别人的反对而泡汤。这就是为什么自愿的“一事一议筹资筹劳”很少有成功案例的内在逻辑。

作为保障基层自治得以实现的决断力量，主要有三种类型。

第一种类型是乡土逻辑，亦即社会内生的边缘化机制，它通过血缘关联、社区舆论、人情往来等对少数人形成了强制约束的作用。如果少数人不服从多数人的意志，那么他就会被视为另类而被家族和社区边缘化；而被边缘化的少数人将丧失各种现实和潜在的利益。从这个意义上讲，传统社会中的家族治理就带有很强的基层自治色彩。

第二种类型是权威机制，亦即自上而下的行政力量，它通过行政命令可以直接越过少数人而支持多数人的意见。只要该行政命令是在充分的民主讨论基础之上作出的，它就具有合法性，少数人的违抗会被视为对国家权威的侵犯而受到应有的制裁。

第三种类型是分配机制，亦即基层组织对自有资源的分配。与动员机制不同，分配机制是对自有资源的分配，它可以在充分讨论之后按照多数人的意见作出决策，少数人反对是没有用的。

随着社会的去魅化和理性化，乡土逻辑正在迅速瓦解；随着国家不断从基层社会中退出，自上而下的权威机制也在不断地弱化。因此，试图通过乡土逻辑和权威机制来提供村民自治所需要的强制力量，显然是不现实的。也许，唯一可以指望的就是分配机制了。从本质上讲，基层组织的分配机制是建立在一定的经济基础之上的，只要基层组织拥有资源，就具备分配的能力，就能够充当村民自治的最终决断力量。从实践来看，基层组织的自有资源主要包括两个方面：一是集体所有的土地制度，只要集体能够调控土地，从土地中获得一定的收益，它就能够为村民自治提供具有强制力的经济基础；二是国家自上而下的转移支付。当前的情况是，集体所有的土地制度正在迅速地萎缩，基层组织基本上丧失了对土地利益的调控能力，土地制度的红利被私有化的改革实践逐渐侵蚀殆尽。唯一令人欣慰的是，随着国家对农业反哺力度的强化，资源下乡的总量越来越多，这是充实基层自治经济基础的重要契机。如果能够将这些资源的一部分转化为基层组织的自有资源，并且必须在集体民主讨论的基础上作出有关资源分配的决策方案，“少数服从多数”的民主原则就容易获得实现，村民自治就能走出少数人决定的困境。

2013年1月15日上午