七　动员与分配

如果将村民自治看做是一种民主化的村级治理制度，一定不要以为所有村庄的民主表达形式都是一个样子。具体来说，在当前的民主化村级治理制度中，我们可以区分出两种不同的村民自治形式：一种是村集体掌握着大量资源特别是经济资源的村级治理，可以称之为分配型村治；另一种是村集体缺乏资源的治理，可以称之为动员型村治。

将村民自治作以上两分，源于对两种不同类型村庄的调查。1996年我在湖北姚周村调查，当时的村支书说，他每年都主持召开1～2次一事一议的村民议事会，参加议事会的人包括村组干部、全村党员和一些他认为重要的指定的村民代表。在这些指定的村民代表中，既有反对者，又有赞成者，但都是有头脑、喜欢议论且在村中有一定影响的人。这种一事一议的村民议事会对于解决重大疑难村务特别是向村民收费，效果很好。指定的村民代表也十分愿意参加议事会的讨论，认为参加这种讨论是村干部看得起自己，即使是反对者，也愿意在议事会上心平气和地讲清道理。这样一来，村民议事会通过的决定因为吸纳了村中有影响的关键人物的意见，在村中实施的阻力较小。村政的实施因为民主议事会这样一种并不规范的民主制度，而变得容易多了。

后来我在荆门农村访谈了40多位村支部书记，发现姚周村支书召开一事一议的村民议事会的办法，是一些有经验的村支书的治村法宝。有一个村支书甚至在1980年代初就用这种办法来进行重大村务的决策。这种村民议事会，因为代表是指定的，随意性很大，每次会议的参加者可能都不一样。这种会议也不会用表决的办法来通过决定。有反对意见，无论是一个人还是很多人，就进行讨论、说理、协商、妥协，直到所有人一致通过这个决定。

本来以为村务决策都需要达成一致协议，在温州市郊双桥村的调查改变了我的看法：双桥村是一个相当发达的村，只有1000多村民，却有超过2万人的外来打工者。双桥村的女支书是村经济繁荣的功臣，也是全国、省、市各级劳模。2000年双桥村却为买村办公大楼闹得不可开交。事情是这样的：在双桥村中心地段，建有一栋五层的相当漂亮的大楼。村两委班子多次研究认为，这栋大楼随着地价的上涨，市值会快速上涨，于是决定将这栋大楼买下来做村办公大楼。村两委班子认为大楼会增值是决定买楼的关键，这种买楼的事情就不应该在大范围内讨论，不然不好与大楼所有者谈价。村两委班子决定下来后，没有召开村民代表会议讨论，即分期付款将大楼买了下来。不久，一些村民听说村里买的大楼有支书哥哥的股份，认为买大楼的背后有经济问题而上访告状。上级下来调查此事，女支书被隔离审查很长一段时间。上级调查的结果，是村干部没有经济贪污问题，买大楼的决策也是对的，因为到2001年大楼市值已上涨数百万元之多。唯一的问题是如此重大的决策没有通过村民代表会议讨论。

调查结束后，女支书还是当书记。她对我们诉苦说：我们村这么大的集体资产，投资时当然需要商业保密，在两委班子的会议上还可以保密，在村民代表会议上一讨论，还能保什么密？说是说，女支书自买大楼风波后，一下子重视起村民代表会议来，仅2000年下半年就召开村民代表会议10次之多，2001年上半年同样如此。事事经过村民代表会议讨论，做规范的会议记录，进行会议表决，让参加会议的代表在表决结果上签名，等等。如此一来，村务决策经过了完全合法的决策程序，责任就不再由支书个人承担。

双桥村的例子不是唯一的例子。在发达的农村地区调查，大都可以发现完善的档案制度，完整的会议记录，规范的决策机制。比较双桥村与姚周村，可以清晰地看到，姚周村村级治理关注的焦点是如何通过民主的办法，将掌握在村民手中的资源提取出来，用于举办村庄公共工程和公益事业。虽然公共工程和公益事业于每个村民都有好处，却并非每个村民都愿意出钱出力。村干部将村中有影响力的村民集中在一起讨论，特别是通过这种讨论，让反对者摆事实，讲道理，最后形成妥协后的村务决定。这样的决定因为村中有影响村民的支持（反对者不再反对）而得以实施。通过村民代表会议或村民议事会等民主决策机制提高村庄资源动员能力，以办好村中公共工程和公益事业的村级治理制度，就是一种“动员型村治”制度。这种制度关注的焦点问题不是村务的决策，而是村务决策的实施。在村集体经济薄弱，村干部有求于村民而不是村民有求于村干部的中西部地区的大多数农村，动员是其村治的主要特征。

与动员型村治相反的是双桥村的村治类型。双桥村因村集体掌握有大量经济资源，不需要向村民提取经济资源，所以在村务办理的过程中，村干部并不需要村民的人、财、物支持就可以凭村集体掌握的资源把事情办好。双桥村的问题是需要由村民来决策，这是村务决策合法的关键。因此，双桥村的民主化村级治理制度关注的焦点，不是村务决策的实施，而是村务决策本身的合法性。只要村务决策合法，事情总可以办好。合法的决策不需要全体村民或村民代表一致通过，妥协也没有理由。因此，在村民代表会议中，强调会议表决和少数服从多数，就理所当然。村庄决策可以不顾少数村民反对与抗议的声音。有了多数人决定的尚方宝剑，村干部就不再承担决策不合法的责任，他就可以大胆地去实施这些决策所勾画出来的村治蓝图。也因此，我们可以在诸如双桥村一类村庄看到，村民代表会议通过出嫁或招婿的女儿一律不再享受村民福利，而完全不顾少数村民激烈地抗议。

构成动员型村治和分配型村治不同的核心是村集体占有资源的不同。较多的村集体资源不仅减少了办理村务时向村民提取资源的需要，而且提供了村庄大多数人压制少数村民的手段。在这种村庄，起决定作用的是村庄决策的合法性，这种合法性建立在少数服从多数、规范的形式民主以及漠视反对者声音的基础上。较少集体资源村庄的情况相反，在这些村庄中，真正决定村庄公共工程和公益事业状况的，不是形成决策，而是如何可以将决策顺利实施。决策的顺利实施必须建立在充分尊重反对者、协商且一致通过村务决策，以及实质民主的基础上。

2001年8月19日

修订关键词　农民需求偏好

为建设公共事业向农民收费，并开会以动员，就必须要达成共识，不能有人反对。一个人反对，就会引起连锁反应，钱就收不上来，事业也就办不成。凡是村庄内开会吵得一塌糊涂甚至会都开不起来的村庄，要形成收费建设事业的机制是不可能的，因为这种动员是失败的。村庄层面的社会动员一定要是协商一致的。

分配则完全不同。分配不怕反对者，因为反对无效。分配最重要的是程序合法，少数服从多数，决策出来了，反对者不影响决策的执行。因此，在分配型的村治中，程序很重要，说服不重要，协商一致也不重要。

取消农业税前，农业型地区村庄公共事业建设需要向农民收费。村干部召开的会议就是动员型的，村干部要耐心做村民工作，要回应村民要求，要做到实质正义。村干部乃至乡镇干部就要与村民“打成一片”，甚至联成一体。

取消农业税后，国家不再向农民收税，乡村干部不再能够向农民收费，乡村干部与农民之间的动员关系不复存在，由此导致乡村干部更加没有回应农民要求的积极性，乡村与农民之间的联系开始断裂。

在取消农业税后，国家有越来越多向农村的转移支付，但效果不好，其中一个原因是转移支付重在物质方面，忽视了通过转移支付来组织农民。

具体地说，国家通过转移支付，替农民出钱搞合作医疗、办义务教育、建养老保险、修各种公共设施，等等，都是国家在办，而农民则消极地等待根本就没有参与。结果，国家办得越多，农民就越是被动，越是消极，越是与己无关。农民成了“国家帮助农民”的旁观者。

问题是，国家其实不可能解决农民所有的问题，尤其是不同农村地区差异极大，农民的公共品需求完全不同，离开农民的主体性及其需求偏好的有效表达，国家为农民提供的公共品就可能无效。

国家向下转移资源应该通过村社组织，经过村民讨论，在转移资源建设公共品的过程中激发农民的参与积极性，形成农民的主体性和提高农民的组织化程度，从而使农民有能力主动回应他们生产生活中的各种公共性问题。

在当前自上而下的资源分配中，形成农民的主体性和主动性，提高农村基层社会的动员能力，应是取消农业税后农村政策的重点。

2013年1月15日上午