第8章 为什么新加坡能，中国香港不能
何泺生
今天的中国香港已没有可能走新加坡那一套。香港的公共房屋开宗明义是为经济条件较低的市民解决基本住屋的问题。要住得更好，市民要凭自己的能力付上市场的价钱。
在居住环境和自置居所方面，香港人非常羡慕新加坡人。新加坡人差不多十居其九拥有自置居所，而且居住空间普遍比香港人大余倍。香港人狭小的居住空间却要花上10多年的家庭总收入才能购入。虽然近半人口可住廉租的公共屋村或比私楼便宜的居屋，论居住品质，无论公屋或居屋都难与新加坡的组屋比拟。香港人实在感到不是味儿，亦难免感到困惑。
要破解这疑团，我们先要明白新加坡自立国以来不断填海造地。20世纪60年代新加坡面积仅得581.5平方千米。2015年总面积已增至719.1平方千米。新加坡保育地不足10%。相反，香港近年由于保育意识高涨，本已指定用作郊野公园的、约占全港面积四成的保育地不但没有随人口上升而下降，更反而出现上升的情况。保护海港协会大力推动的《保护海港条例》1997年4月获立法局通过成为法例，1997年6月30日开始生效。自此除了重大原因维港已不能填海。即使维港外要填海造地亦要面对保育人士巨大的阻力。图8.1显示近年来新发展土地面积大降。
图8.1 香港不同时段已发展土地增长
注：由于量度方法有变，已发展土地只包括住宅、商业、工业、政府/机构、休息、运输用地。
资料来源：政府统计处
香港总面积1104平方千米中，用作住屋的土地仅得7%，即约77平方千米。相比，新加坡719平方千米中，近半用作住房用途，估计逾300平方千米。除了郊野公园的约占全港四成面积的土地，香港还有约占三成的绿化带和农地。原则上这些土地可供发展，但发展要通过很多关卡，包括公众咨询和城规会。网上有如下的报道可印证个中难度[1]：
拖拉超过二十年，由恒地和澳门前赌王傅老榕家族合作的南生围发展项目，周五再到城规会闯关，规划署表明不支持，预料申请很大机会被拒绝。渔护署指，发展商的计划虽然直接补偿到湿地范围的面积损失，但兴建二十几层高住宅大厦造成的噪音，以及兴建接驳桥梁，仍会间接影响南生围的生态。城规会咨询期间，收到四千多份意见，几乎全部反对，只有六份赞成。项目顾问温文仪强调，发展计划对保育湿地有好处，继续荒废会令湿地消失。世界自然基金会指，南生围有芦苇丛和荒废渔塘等多样化生态环境，有不少候鸟栖息，认为发展商提出的补偿措施，不能补偿现有生态功能。发展商申请实际用作发展的面积，减少至11.6公顷，占南生围地盘的一成，其余为湿地保育区，但发展密度大大提高，建议兴建29幢，约20层高的大楼，及140幢别墅，提供2500个住宅单位。
显然，香港为保育付出了巨大的成本。即使香港开发多一倍的房屋用地，香港的房屋用地仍远低于新加坡。政府提出要开发新界东北为新市镇，面对阻力重重,然而扣除绿化带后，实质发展土地亦只有320~330公顷，即不逾3.3平方千米。
除了保育原因引致香港屋地少外，新加坡胜于香港的,还有其政府早于立国前已经有一个让人民安居乐业、拥有自己居所的愿景(见图8.2)。香港最初搞公共房屋，却是环境造成的。1953年圣诞节九龙石硖尾木屋区发生大火导致5万多名灾民无家可归。香港政府遂兴建简陋的徙置大厦，给灾民一个临时安身之所。此后香港陆续兴建更多的廉租公屋，供置业的居屋要待1978年才出现。
图8.2 新加坡土地用途规划图
资料来源：新加坡国家发展部，http：//www.mnd.gov.sg/landuseplan/
1978年开始推出的“居者有其屋”计划，因为房价里面所含地价没有缴足，售价普遍低市价约三成，有利公屋居民购买。若有公屋居民购买居屋，其腾出的公屋单位便可供轮候册上的市民租用。居屋没有交地价的部分，其实仍然为香港政府拥有，往后若业主要把这个房子卖掉，未缴的地价要按当时市价先向政府补回，是以涨价部分也要还给政府。所以从这个角度去看，虽然居屋在买入的时候是便宜了，只要买家补回地价，纳税人实际上并没有给他任何补贴。但是业主若是长期自住，他仍确可安居乐业，廉价购入居所之后，只要自住便不用补回地价。
从政策的角度看，居屋政策的设计极具成本效益。首先，牵涉的补贴不多，却能给市民创造置业的机会，并加快让公屋轮候册人士上楼。其次，居屋不但不会抢走私楼发展商的生意，还有助于市民储起置业为私楼业主的购买力。居屋业主无惧加租，容易储钱。加快轮候册人士上楼也可让他们更易储钱。
由于历史上新加坡和香港的楼市发展很不同，今天香港已没有可能走新加坡那一套。香港的公共房屋开宗明义是为经济条件较低的市民解决基本住屋的问题。要住得更好，市民要凭自己的能力付上市场的价钱。政府给市场留下最大的空间，不会与民争利。因此公屋的设计纯以解决基本需要为主。居屋虽质量较佳，却绝不豪华，面积也不会很大。相反，新加坡为绝大部分新加坡人解决长远的居住问题，留给市场的空间很小。新加坡的建屋发展局（Housing and Development Board）提供的房屋，从比较基本的一房两房，到行政级的寓所都有，最近还有一个跨代的，给两代人同住的组屋。
虽然香港不可能走新加坡为全民建楼的路线,新加坡的房屋政策仍有值得借鉴的地方。我们不妨考虑“港式组屋”。笔者建议的“港式组屋”以永久居民和新婚或已婚人士为对象，并规定只卖给没持有任何物业的人士。转售对象要限于首次置业的港人，但无须设等候期，即随时可以转卖。单位设计为上车楼盘，实用面积不多于40平方米。单位只供自主，不得租出。业主在持有“港式组屋”期间不得拥有任何其他物业。二手转售允许组屋业主因换楼而买卖，即是说虽然每人一生内可有一个购入“港式组屋”的机会，但如卖是为了换入另一组屋，是允许的。“港式组屋”的标准售价为全港住户年入息中位数的10倍。与入息挂钩的目的是减低市民对入息追不上屋价的忧虑。
笔者建议的“港式组屋”虽然廉价发售，却不用收入或资产审查，因此可省却不少行政费。有优厚经济条件的不会在意只是狭小和满足基本需要的单位元，何况炒卖获利机会不大又不容许拥有其他物业。
新加坡的组屋政策值得我们参考和借鉴，笔者却认为仿效新加坡推额外印花税却是不可取的。2010年10月特别行政区政府抄新加坡的额印不但帮助不了市民置业，还激发了车盘价格的狂升。很多置业人士本拟换楼的，多少会恐换楼后三年内若需卖楼就要交沉重的额印,因而放弃换楼的想法。自从推出额印以来，小型单位价格跑赢大型单位，就是这个原因。额印外政府还先后推出买第二个或以上单位人士缴交的双倍印花税和给境外买家或公司买家的买方印花税。这样做无形中把有能力的买家挡住，却把炽热的楼市留给能力薄弱的人士买入热烘烘的“热煎堆”，让他们承受高价接货的风险。
我也顺带报告一个值得关注的发现，我们的统计模型发现：房价对政府的财政收入影响非常大。虽然卖地收入所占的比重通常只是百分之十几，不算很大，但特别行政区政府很多其他收入也跟土地价格相关，包括利得税、差饷、印花税，甚至地产经纪和律师的个人入息税等等。所以房地产市场下滑的时候，政府的财政收入就会下跌。笔者早于1998年3月24日在《南华早报》的一篇文章中已经预测到政府即将面对巨大的财政赤字，结果连年赤字的日子果然不远。
最后要提的是：对新加坡而言，额印的负面影响非常小，因为首次置业基本上都是组屋。在新加坡没有基层的首次置业人士要买私营部门的二手楼。我们抄新加坡，没有了解到香港的情况跟新加坡不同，可能出现意想不到的结果。
参考文献■
Ho, Lok Sang (1998) Policy Blunder of the Century, South China Morning Post, March 24.
Ho, Lok Sang(2011)，How a misguided housing policy can cause a deep recession：the case of Hong Kong, Public Policy and the Public Interest. Routledge, Chapter 14.
Ho, Lok Sang and Gary Wong (2008)，The Nexus between Housing and the Macro Economy：The Hong Kong Case, 13：2.
[1] 《南生围发展项目顾问指继续荒废会令湿地消失》，https：//hk.news.yahoo.com/%E5%8D%97%E7%94%9F%E5%9C%8D%E7%99%BC%E5%B1%95%E9%A0%85%E7%9B%AE%E9%A1%A7%E5%95%8F%E6%8C%87%E7%B9%BC%E7%BA%8C%E8%8D%92%E5%BB%A2%E6%9C%83%E4%BB%A4%E6%BF%95%E5%9C%B0%E6%B6%88%E5%A4%B1-111400825.html。