第14章 地产税有必要而且可行

贾康

房地产税按照国际经验和中国现实，都是地方税。有了在基层开征的这个税，社区和地方辖区公共服务的提供，天然地就会引起大家更高程度的关注，天然地要求每个年度对这个税怎么征、钱怎么来、用到哪里去有充分的知情权。这是国家治理现代化、整个国家社会生活现代化进程中，税制的现代化配套。

1. 多重正面效应

笔者这几年一直在研究税制改革多重目标、多重效应的问题。关于房地产市场和房地产税，以下说说五个问题。

第一，在中国方方面面特别关心的房地产概念之下，和房地产相关的有效供给和整个市场体系建设运行问题。房地产市场怎么健康发展，按笔者的说法，首先是把“保障轨”和“市场轨”通盘考虑，放在一起，作双轨统筹。在实际生活里边，现在可以越来越清晰地看到这个框架。不是简单讲市场，是要把托底的供给和市场怎么样更好提供商品房、产权房等相关事情放在一个体系之内，形成统筹。这几年决策层反复强调保障房。从棚户区改造开始推进建设，到确定年度总目标和各地任务目标，三令五申，逐步改进；从原来多达十几种的保障房具体形式，到现在主要归并在公租房和共有产权房上——这都是进步。

随着城镇化及其他种种原因，房价节节高升过程中，客观地需要用经济手段形成更有效的长效调节机制。联系国际经验看中国现在的社会经济情况，应该有房地产税的作用。这方面当然是有不同意见的。任志强过去一直在强调：从实证数据来看，美国和日本推出房产税之后，并没有改变房价上升局面，所以这个税对房价的调控、对房地产市场减少泡沫没用。对此笔者不同意，经济生活中有那么多变量，你仅说这一个因素和另外一个运行结果直接对应，是把其他所有变量都抛开了，不符合最基本的经济学认识上的科学方法。所有变量合在一起考虑，要反问一下：为什么在这种复杂因素综合作用之下，日本、美国等发达经济体一定要考虑推出住房保有环节税收？如果不推出，他们的市场会变成什么样子？这才是真问题。

从逻辑上分析显然可以知道：保有环节的税收改变利益相关者的利益预期，对于供需，是促进两者走向平衡，而不是扩大之间的矛盾；是缓解矛盾，而不是扩大矛盾；是减少泡沫因素，而不会扩大泡沫因素。中国未来几十年，中心区房价将呈上升曲线的基本趋势明显，保有环节的税收会使这个曲线的斜率降低一些，走得平稳一些，特别是减少大起大落的振荡因素，这就是正面效应。它在使房地产市场更健康、减少泡沫之外，还会带来其他的效应。比如说中小户型的房子会成为更多人的选择，从而提高土地集约利用程度；前期已经形成的空置房，在利益驱动之下会由持有者自主投入市场，优化市场里的供需状态，提高资源配置实际效益等等。从社会整体角度看，是应该肯定的，显然有它的必要性。

第二，结合中国经济社会转轨，我要特别强调，中国的市场经济需要有分税制财税机制匹配。20世纪90年代初邓小平南巡后确定了要走市场经济之路，跟着就要解决在中国怎样匹配一个间接调控体系框架。所以1994年的财税配套改革就顺理成章地推出，之后我们看到一些正面效应。但问题是1994年改革方案是在种种条件制约之下形成的，需要深化改革，慢慢淡化过渡期的一些安排，使之走向更稳定、更成熟、更符合改革意愿的制度安排。但是有些重要方面改革受阻。从1994年到现在，省以下体制没有真正进入分税制状态：地方税体系没有成型；基层财政困难、土地财政、隐性负债等等。这些问题在1994年以后轮番成为社会关注的重点热点。板子打在分税制身上？还是打在分税制改革受阻、改革不能真正深化上？这是重大的认识分歧，对这个分歧怎样解决，决定以后整个中国改革思路。从这个角度，我们已做了大量工作，通过书籍、文章等等论证为什么认为这个板子打在分税制身上是打错了地方。我国的市场运行还要跟全面开放以后国际上经济体间的竞争合作相匹配。既然看到这个大势所趋，看到全局要求，别无选择，必须把地方税体系与整个分税制体制安排通过改革推到位，而在这个方面，房地产税就是地方税体系中不可缺失的重要主力。作为地方税，它与地方政府职能向公共财政方向转变有明显的内洽性质，地方政府专心致志优化本地公共服务和投资环境，主力财源建设问题就可以一并解决了。

还有第三，中国整个税制结构问题。现在如果做一个通盘的考虑，明显存在着直接税比重偏低的问题。中央在三中全会上也以此肯定的判断提出，要逐渐提高直接税比重。中国经济社会转轨到中等收入阶段，不提高直接税比重，整个社会矛盾凸显会带来更大的压力。中等收入阶段，迫切需要在公众税收痛苦方面做出制度性回应，减少痛苦。这些年，我们社会成员纳税意识上升之后，有越来越多的人，在得知他们的生活消费品里边实际所含的税收情况之后，是非常愤怒的。中国现在应该讲，总体社会结构还是金字塔型的，中低收入阶层占很大比例。他们一旦知道自己吃的馒头里有税，过中秋节买的月饼里也有税，他们会很愤怒。社会要更和谐，要在种种矛盾凸显过程中渡过中等收入阶段存在陷阱的这个关键时间段，一定要有制度建设进步的配套。

这方方面面配套中，有一个必然的选项，不是决定一切的，但却是不能不选的，就是直接税的制度建设。怎么样让直接税逐渐提高比重，以直接税置换间接税？其效应一定是降低整个社会的税收痛苦，是把原来以低中收入阶层为主体的这部分承担税负归宿的纳税人，转变为更多的由先富起来的阶层——他们是在享受资料层面让渡利益，以直接税方式给国库做出贡献。同样都是形成某种宏观税负水平，但结构变了，低中收入阶层的税收痛苦可明显降低；高收入阶层则也会有税收痛苦，但是不会等价地形成，因为他们的利益让渡中痛苦程度比较低。于是整个社会的和谐程度是与税收分担带来税收痛苦的程度呈反比，这个关系可在学理上得到说明。这对于整个社会怎么样走向现代化、渡过中等收入陷阱潜在威胁最有压力的时间段，有莫大的意义。各国历史往前看大半个世纪，大约100个经济体走到中等收入阶段。然而，继续往上走，步入发达国家的寥寥无几。东方的就是二战之后的日本、新加坡，还有世界金融危机冲击之后真正站住脚的韩国。现在看看泰国、印尼等“四小虎”，都是在泥潭里头。更典型的是拉美，百年以前，阿根廷跟美国的人均GDP一个水平，百年之后，阿根廷还在那里苦苦挣扎。这里可总结的教训是多方面的，但制度建设不能实质性推进，妨碍了现代化进程，是一个非常重大的原因。回到逐渐提高直接税比重问题上来，应该看到这其实不是一个局部的事情，是一个联系到整个现代化事业的战略问题。

从逐渐提高直接税比重的可行性思路与方案来看，现在中国有哪些直接税？可以提高哪些税的比重？企业所得税可先排除在外，不在我们现在说的直接税这里面。确切无疑可认定为直接税、跟社会成员相关的，一个是个人所得税，另一个是房地产税。个人所得税改革困难重重，它的操作空间怎么样进一步打开，还要特别的条件配合。剩下唯一可操作的，在这轮全面改革中排得比较靠前的，就是房地产税。这个事情在全面改革部署中按照中央时间表在2016年与基本的财税改革配套事项上迈一步，对改革有重大的促进意义。在这个方面直接税比重的提升，关系到整个中国税制是不是可以提升现代化特征，是不是可以如愿在协调过程中往前推进。这个事情影响非常大。

还有第四个正面效应，就是矛盾凸显中除了“物”的视角从资源、环境方面以雾霾袭击为代表的矛盾之外，“人”的视角上人际关系、收入分配、财产配置、公权体系和公民、管理当局与纳税人之间的矛盾也变得突出起来。说到收入分配，中国几乎所有人都认为存在一系列非常严重的问题，事实也确实如此，总得寻求改进。收入分配改进大的方向上，尽管有种种争议，多数人还是认为要努力通过再分配手段，来遏制收入差距的扩大。房地产税在这方面，会影响社会成员的现金流，也影响财产配置的格局、走向。在这方面它的正面效应就是以“抽肥补瘦”机制，配合克服收入分配和财产配置方面的问题，来使中国整个的分配格局在矛盾凸显中利益关系方面的矛盾能够得到更好的处理。在再分配手段里边，这是不可忽视的选项。

我认为还有第五个角度，房地产税按照国际经验和中国现实，大家都认可是地方税。地方税应该分配在哪些层面？首先在基层。在美国就是在所谓的“local”（当地）层面，在中国应该是县市。扁平化以后，县市是有实体税基的基层。财政收支联系到千家万户的老百姓。如有了在基层开征的这个税，社区和地方辖区公共服务的提供，天然地就会引起大家更高程度的关注，天然地要求每个年度对这个税怎么征，钱怎么来，用到哪里去，老百姓要有充分的知情权。这也结合着整个财政改革的要求是提高透明度。透明度真的提高了，后边跟着制度发展逻辑就是公众必然要有质询权、建议权、监督权。这一套制度安排越来越有水平的情况下，就是实现了人民群众“当家作主”的公共资源配置的决策权。这是在国家治理现代化、整个国家社会生活现代化进程中，以税制的现代化来配套。

可以设想，在提高资金使用效率方面，房地产税会产生很好的示范效应。一旦这个税运行，老百姓都关注，地方政府层面必须说清楚这个税总体的规则，在每一年度里辖区与之相关的所有细节。三中全会已明确要求加快房地产税立法。立法是大框架，它是充分透明的。一旦进入人大立法过程，一定会征求社会方方面面的意见，而且我估计征求意见数量一定会创造新的纪录，一定有各种不同意见激烈的碰撞和争执。引导理性讨论，就是在培养国民素质、提高文明程度过程中间，大家“走向共和”、讲道理、寻求最大公约数。在社区、辖区层面，房地产税天然地和千家万户的利益联系在一起。我在美国做访问学者有特别深的印象，它成为地方政府层面的第一主力税种。我翻了不少具体的预算材料，比重高可以到80%多，有的地方突破90%，低的也高于40%。这个税怎么征？通常情况下在地方预算编制过程中，有听证会，有公众意见的较充分表达。很多情况下，就是把这个年度里边各种各样的收入都算清楚以后，对应当年必要的支出，看还缺多大一块，按照缺口倒算出一个当年的房地产税的税率。这个过程大家一起讨论，一起监督，自然能更多应对公众意愿，对应我们所说的“取之于民，用之于民”的税收宗旨。

通过规范公共选择程序，确定具体辖区里边这个年度按什么税率征收。税率确定以后，通行情况是在网上具体披露，收税后，给纳税人一个清晰的通知：“感谢您在本年度为我们这个辖区贡献了多少财产税。您贡献的税收里边百分之多少（小数点后边都有）用于我们当年辖区内的教育，多少用于绿化，多少用于道路桥梁建设……”一清二楚，这个清单每年要给纳税人交代到位。这样一个运行状态，既保证长效机制，同时又是一个民主化、法治化的高绩效、高公信力运行状态。

这第五个方面的正面效应在中国有特别大的意义，是解决中国在必然要走向现代社会的政治文明这个概念之下，久久苦于不能正面设计一个政治体制改革全面、正面切入的方案，但又必须完成这样一个历史进步。第十八届四中全会已经说到全面法治化。法治下边是什么？就是民主政治。民主法治这种政治文明、这种“走向共和”的制度安排，它的催化剂至少在可以预见的中国未来很长一段时间里，就要来自我们现在看起来千难万难想要推出的房地产税。这个意义是非常重大的，实际已经把前面四个正面效应，从经济领域上升到整个经济、社会、行政、政治领域。培养中国人“走向共和”的国民素质，在20世纪第一件大事——辛亥革命发生以后，就被人们明确指出了。100多年以后，这条路仍非常有难度，现在的任何积极因素、正面效应都非常值得珍惜，对中国整个完成经济社会转轨，走向现代化，有重要意义。

前面所说的五个角度，都有房地产税的正面效应。单讲哪一点，都像盲人摸象，摸到一个局部。五个方面合在一起，要丰满得多，更看得出来房地产税制度建设的必要性。

2. 关于可行性

关于可行性，可以通过对一些认为不可行观点的回应，形成我们认为为什么可行的基本认识。我梳理一下，关于这个税不可行的最突出的几条诘难。

第一个，是认为存在着法理上的硬障碍。一个重要论据是说：“房地产开发的一级环节有土地出让金，后面在保有环节开征税收，就是重复征收。”当然，很多老百姓愿意听这个话，但我们认为这一点理由其实是在理论上和实践中都不能得到认定的。实践中，市场经济中，反映土地使用权的地租和反映公共分配的住房保有环节税收并行不悖，是基本事实，在中国也必定是这样。从学理上说，土地出让金是土地所有者经济权利形成的收入，而不动产保有环节的税收是国家凭借社会管理者的政治权力形成的收入。各自的依据不一样，这两种收入不是二者必取其一的关系。现在税收本身都是多种税多环节多次征的复合税制。一个企业要缴流转税，再缴所得税；企业员工拿到薪酬以后还要缴个人所得税；某些特定行为还要付税；买车辆要交车辆购置税。不重复吗？肯定重复，真问题是重复得合理不合理。税已如此，税与税外收入项目的关系，更是如此。

第二个，是不断有人在说：“国外都是土地私有，对私有土地上的不动产包括住房征税说得过去。中国统统都是国有土地，国有土地上的住户只有土地使用权，房子跟几十年土地使用权在一起的，到期后，怎么办还不明不白。有什么道理和住房一起征一道税？如果让土地私有归我，我愿意缴这个税。”

很多人听了以后都认为说出了心里话。但客观地讲我们认为从实践和理论上来说这也是不成立的。像英国，它的土地分为两种，一种叫作“freehold”，一种叫作“leasehold”。Freehold就是终极产权和使用权打通的，就是一体化的。Leasehold就不一样，必须签一个契约，终极产权和这个使用权是分离的。不论是这两种情况里边的哪一种，称为“council tax”的这种不动产税是全覆盖的。英国的土地除了私有之外，还有皇家持有，还有公有（包括不同政府层级的公有，还有公共团体所有）。无论不动产最终产权是在哪里，不动产税原则上全覆盖。至于中国香港特别行政区，就更清楚了，香港的土地总体来说没有私有的产权，但住房保有环节要交称为“差饷”的房地产税。所以从其他国家和地区的实践来说，不能说只有对终极私有的土地所有权才能承认房地产税法理上无障碍。学理逻辑上也是如此，我们可以比照中国改革中已有的解说：20世纪80年代初下决心推出两步“利改税”，在国有企业纳税里加上所得税。国有企业为什么跟其他企业一样也要交企业所得税？企业的终极产权是国家的，跟他较什么劲？过去就是这样一种说法。但80年代为什么要推出这项改革？是认为国有企业在具体运行中，是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，所有权和经营权要分离。有独立物质利益的商品生产经营者，客观上的合理状态是要加入市场公平竞争，所以必须把国有企业推到和其他企业一样缴纳企业所得税的状态，才能够培养市场公平竞争环境。同样的逻辑可推演到终极所有权为国有的土地上：如我们认为对这种土地上住房持有者相对独立的物质利益有必要加以调节，那么通过立法程序后征房地产税，应有可行性。实际上，房地产税改革与国有企业两步“利改税”内含一个相似的理念，不存在硬的法理障碍。当然，相关立法还必须完善、配套。40~70年土地使用权到期后怎么办？《物权法》已规定了这种“用益物权”到期可展期，有关部门应将这一法则具体化到操作细则上，以回应社会关切消除民众疑虑。

第三，还有技术上的反对意见，这更容易说清楚。比如有人说这个税评估税基太复杂了，中国人做不了。有北师大教授说：“这样的事情中国人要解决它，立法上要过得去，是150年之后的事。”但实际考察一下，咱们前些年搞物业税“空转”要解决的问题，就是针对这个事。技术上处理的，是首先要确权，现在已经布置了不动产登记，2018年中国城乡每一个具体不动产都要确权完毕，还要信息联网，城市区域先做到位。确权以后每项不动产数据采集收入计算机系统。设计好软件，分三类：制造业用房、商业用房，还有住宅。给一个指令，计算机就会按照软件设计自动生成评估结果。以后实征运行中，需要跟当事人取得沟通以后的认可，美国正是这样。如果不认可有纠纷，有仲裁机制，总是能解决的。中国在这方面一开始启动的投入肯定是有的，但是我们早有计算机和互联网，我们很多固定成本早已经付出了。在这方面培训干部，从一开始的确权和采集数据，到建立数据库，这是任何国家管理必须要做的事情，不能说是硬障碍。中国人也不笨，这件事情为什么处理不了？不成道理。

第四，实际生活里会形成一些需做处理的矛盾。比如说开征这个税以后，土地出让金水平会下落。这是合乎逻辑的，因为预期变了，没有肆无忌惮往上冲的炒作力量，拿地的出价就会沉稳些。那么可设想，如因此而需做出调整的话，无非是设计“老地老办法，就地新办法”的差别税率，有什么过不去的呢？再比如有人说这个税可不得了，要出多少抗税事件。重庆试点好歹提供了一个本土经验——虽然只是个地方经验，但说明问题。重庆对作为存量的几千套独立别墅要征税，有人确实担心：过去从来没有税，你现在征税，人家要对你抗税。实际上并没有这些事，都是先富起来的人，犯不上为一年这点儿税来抗税。方案也是从最高端的独立别墅做起，排除双拼、联体等等，而且设置180平方米起征点，减掉以后再征税，社会好接受。个别没收上来，是由于房主迟迟不出现，这个事要想解决，不是没有办法。三年或者五年了，你出一个政府信息通告，房主在什么时候再不出现，这个不动产要做充公处理。后来有人把我这个说法捅到网上去了，骂声一片，但这是最极端情况下的假设情境。其实国际经验上有先例、有类似的处理办法。如果这个税该缴不缴，完全可以做充公处理。现在只是说在中国不走到极端，还是应该让社会慢慢接受，不要引起太大的矛盾。但是，不能说这就是过不去的硬障碍。

还有一个不同意见：中国情况特别复杂，小产权房怎么处理？听起来有道理，因为非常棘手。据说全中国有70亿平方米的小产权房，北京几十万套。小产权，一旦在法律的审视之下，就是无产权。但是总体来说，这个事情迟早是要解决的。我们在深圳已经看到了，类似于小产权房的遗留问题，分步分类，逐步处理。过去在理论上也设想过这个框架。小产权房分类逐步处理，一开始可以把整个方案做通，一起形成一个双方的认可以后，可将利益逐步兑现。房地产税在最后如果付诸实施，它会倒逼中国必须解决看起来棘手的小产权房问题，这其实是一个莫大的贡献。中国的改革如果有这种倒逼机制是好事，不是坏事。既然改革要攻坚克难，把小产权房一起放在解决方案里，我认为这个方案是做得出来的。

3. 思路与要领

再往前可以考虑思路和要领。中央的基调非常清楚，历年的文件都肯定这个改革方向。三中全会之前的文件里面，都是要求推进房地产税改革试点，扩大范围，推进改革；现在新的说法是加快房地产税立法与适时推进改革。锁定大方向以后，加快立法，业务部门解说就是立法先行。绝不意味着有些人所说的否定上海、重庆两地试点，试点已经提供了非常宝贵的本土经验。

再往下要完成立法。一旦立法完成，我认为适用区域很可能是城镇区域或者划一条线以上的城镇区域，至少是“一线城市”先行实施。一旦依法执行时，就是完全不同的新局面和新境界。

剩下的问题是考虑怎样立法。可以先观察立法什么时候正式启动，启动以后进展如何。如果一年完成不了，第二年是什么样的节奏和要求。现在还是观察过程。立法一定需要公民的理性参与，尽可能使大家在长远利益、根本利益上形成一些共识，把改革的事情立起规则往前推。但愿房地产税改革这个大逻辑如此清楚的事情，可以逐渐化解社会上的抵触不满，能够在立法方面走得相对顺利。

立法里边需掌握使这一改革让社会可接受的非常重要的要领。我认为中国在可预见的未来时期不能照搬美国的普遍征收办法，要坚持调节高端的原则。从技术上讨论：调节高端、让出低端，到底怎么让？是第一套房？还是人均多少平方米？还是怎样一个办法？操作起来有很多技术性细节需要讨论。有不动产登记信息联网的支撑，有些学者倾向于可以做得更细致一点，人均多少平方米最好。社科院的方案是人均40平方米，因为现在人均城镇住房统计是33平方米，往上取整数，40平方米，挺合理。但我注意到网上有这种意见，假设一家三口，父母带一个孩子，正好住120平方米不用交税，但孩子出现不幸事件，车祸中身亡，父母悲痛欲绝之际，有人敲门，税务官员赶到，说你们家情况变化，该交房地产税了。这个不认同的意见给我们的启示是，在中国涉及调节高端真的需要仔细权衡，不仅要看起来执行可以很细致，还要考虑在情况变化过程中公众会怎么想，公众是不是觉得除了法的细致可行之外，还特别注重得合情合理。如果先建这个税的框架，先让社会认同和接受这样一个改革，总体来说更可接受，笔者就更倾向于是不是先更积极考虑第一套房不征，于是就可避开前面假设情景里面的难题。对第一套房不征也有反对意见，差异明显增大：同是第一套，小户型40平方米，大户型可能400平方米，肯定不公平。但我觉得总体来说先建框架，给出一定空间，让抵触情绪最强烈的这些人，更好接受一点，也未尝不是第一阶段的可选思路。有人说这样一来会引发离婚潮，确有道理，那么就得考虑更宽松：单亲家庭第一套不征，双亲家庭前两套不征。

至于各地都有房，技术上掌握信息没问题。联网就能做到“一网打尽”。北京有房，上海有房，青岛也有房，需要地方政府有一个协调机制，允许纳税人选择哪套是你的第一套房。明确了以后，对不起，其他的住房就不能免税。细节还要做很多讨论。除了这些以外，我个人感觉，还特别需要政府方面在信息披露上更开明，要意识到这样一个税种建设过程中间会有激烈争议，政府的信息不要再藏着掖着，要更开明地向社会方方面面提供信息，大家一起讨论这个事情怎样往下做。

还有另外一些要借鉴的国际经验，为在中国把房地产税进一步做好，都是可以讨论的。据介绍，美国社区里边，如何由公众选举入户测量员，做每隔一段时间重评一次税基的基础工作。在社区里边，选大家认为资格上素质上比较高的人，而不是以官员身份动员起来，一起来做这个事。这是很好的机制，民众接受、认同这个机制以后，地方政府自然而然就会知道，只要自己专心致志做市场经济要求他做的（优化本地公共服务，提供更好的投资环境这些事情），财源建设问题也就随之解决了。这样做，辖区内不动产自然会进入升值轨道，每次评估都是财源建设具体实现的机制。中国完全可以借鉴这些经验，把细节再往前推动着做得更优化细致。