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更重要的是，中国发展在当下所面临的问题是，大量的农民工进城务工，但却不被东部的城市接纳，他们由于在城市的劳动力市场上受到不公平待遇，因而他们的社会保障（特别是养老和医疗）也不健全，其子女教育也未能充分地获得与城市居民一样的平等待遇。因此，大量农民工随着年龄的增长只能是再回到他们的家乡，这种状况就造成了中国城市化水平大大低于其工业化水平的局面。根据我和我同事的研究，即使采取保守的估计，与国际可比的水平相比，中国的城市化水平也至少低了10个百分点。建设用地指标的跨地区配置可以有效地缓解中国面临的这些问题，关键在于用地指标和人要一起走，哪里接纳的农民工多，那里得到的新增建设用地指标就应该多，而且必须要让那些在城市已经就业和生活的农民工能够在劳动力市场、公共服务和社会保障等各个方面获得与城市居民一样的平等待遇。

读者会问，建设用地指标的跨地区配置结果将是内地要相对保持更多的耕地，而沿海则获得了更多的建设用地指标，因而可以更多地发展工业，那么内地省份总是发展农业，是不是相对就越来越落后？不会。我再次强调，“平衡发展”只有在人均意义上才是有价值的。沿海地区的经济集聚，会带来更多的劳动需求，而这就可以使得内地的劳动力也通过向沿海流动而获得更高的收入。经济发展的根本目标是让人们获得更多的就业和致富机会，不是吗？即使对于那些没有流出的人们，他们人均所拥有的资源数量就会提高，收入也会相应提高。而且，沿海地区集聚到一定程度之后，会自然进入一个产业扩散和梯度转移的阶段，问题在于，我们不能过早地以牺牲发展为代价让这个阶段提早到来。现在，中国的问题是，如何在经济进一步集聚的过程中让内地也同样分享到更多经济增长的成果，而劳动力的自由流动和建设用地指标的跨地区交易就是这样一个机制。它完全可以在交易的过程中就自然地实现从沿海向内地的收入再分配。以前，地区差距的扩大的确有经济集聚的因素在内，但关键问题还不是经济集聚本身，关键问题是我们没有合理而有效的机制使内地充分分享到经济增长的成果。

明白了这些道理，政策方向也就清楚了。第一，土地虽然在物理意义上不能动，但建设用地指标作为一个数字是可以动的，政策要让这“不动产”在区域间动起来。第二，劳动力流动要更为自由，如果土地动了，劳动力不动，沿海地区必然过早出现工资上涨，而内地劳动力过多，必然需要为大量劳动力提供就业岗位，不利于其收入水平的提高。换句话说，在目前的状态下，由于要素在地区之间不能充分自由地流动和再配置，地区之间的收入差距反而加剧了，而不是缩小了。第三，中央的地区间转移支付要投向更为有利于长期发展的基础设施和教育，不应简单地起均贫富的作用，更要避免投向一些内地缺乏比较优势的“项目”。如果这些都明确了，那么，最后就只需要一个“算法”来实现建设用地指标如何跨区域交易了。实际上，在最近的城乡统筹改革中，建设用地指标的跨地区再配置已经在省域范围内有具体的操作办法了，接下来，只需要进一步将这种实践推广到省之间就行了。

面对城乡差距，中国不能再举棋不定

2008~2009年的经济危机中，从沿海地区回到内地的农民工返乡潮伴随着大规模的社会保障“退保潮”。在目前社会保障暂时不可以跨地区接续的状况下，按照深圳等地的模式，一个人只有在一个地方连续交纳社会保障达到15年后，才能在该地享受养老保障，否则，一旦在15年底线达到之前离开参保城市，如果选择退保，就只能带走在个人账户里的积累额，而参保期间由企业交纳的保费必须留下。这种按地区分割的状况对于社会保障体系覆盖面的扩大非常不利，特别是对于流动性非常强的农民工来说，要在这样的制度下让他们享受养老保障，实在是太难。有幸的是，根据人力资源和社会保障部不久前拟定的《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》改革，社会保障体制改革的方向将是实现可跨地区接续，大规模退保的现象将有望不再出现。

社会保障跨地区可接续的意义非同小可，在我看来，这是未来城乡统筹发展的三步棋的第一步。在中国，如果没有城市户籍，外来人口不能与当地城市居民享受同样的劳动力市场待遇、社会保障和公共服务，劳动力流动的成本因此而增加，既有经济上的，也有心理上的。今后，如果社会保障跨地区可接续，那么，城市化进程和城市布局的调整就少了一个非常大的障碍。打个比方说，随着城市化水平的提高，一些内地农村居民先就地转化为市民，然后，这些新城市居民如果能够在沿海地区就业和长期居住，他们就可以将社会保障接转到居住地，到退休后可以就地获得养老保障，这样，劳动力流动的障碍就大大减少了。我的预期是，大量劳动力将更加自由地寻求更好的就业机会，由此将为中国经济注入一股新的活力。