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土地和户籍制度的联动改革：出路何在？

中国新一轮的增长必须进一步释放经济集聚的潜能。即使人们希望提高内需，也只是提高内需在GDP中的比重，而不是说以后不要发展出口导向的制造业了。同时，服务业的发展又是在相当大的程度上服务于制造业，并且又以制造业的劳动生产率提高作为消费型服务业的支持的。因此，中国未来的区域经济格局必将是在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区三大地带形成三个大的经济中心和辐射全国的都市圈，其中，长江三角洲都市圈已经率先成为世界第六大都市圈和具有世界影响的制造业基地，占据珠江三角洲的广东省也实力雄厚。在三大都市圈之外，中国将在武汉、重庆、西安等地形成若干个区域性的经济和工业中心，以形成一个有梯度的区域发展格局。如果几十年后的中国可以在三大经济带集聚超过一半的人口，并且70%以上的人口居住在城市，那么，经济发展的集聚效应将得到更为充分的发挥，人地矛盾将得到大大缓解。

与此同时，有两种力量仍然在阻碍着工业集聚达到它应该达到的水平，其中一种力量是地方政府的分割市场行为，另一种力量是户籍制度和农村土地制度对要素跨地区再配置的限制。结果造成中国的工业集聚仍然没有达到应有的水平，中国的城市化水平被人为地压低，城市的规模偏小，城市之间的规模差异不够大，中国经济增长也因此而受损。中国必须认识到，工业的集聚是经济发展不可逾越的阶段，如果试图在经济集聚还没有达到应有的水平条件下，简单地通过经济的分散化发展来追求区域平衡，将使得中国在全球化背景下失去经济持续发展的推动力和竞争力的来源。

我在前面已经说过，导致地区间和城乡间收入差距扩大的直接原因并不是工业集聚，关键在于劳动力的跨地区流动不充分，才使得人们误认为是集聚导致了地区间差距。根据世界银行的研究，在美国、智利和巴基斯坦，地区间的收入收敛都是因为更充分的要素流动性，而不是地区的特殊政策。在美国和法国这些发达国家的历史上，也曾经出现过地区间差距扩大的现象，但是后来，地区间的差距出现了持续的缩小趋势。事实上，只有要素流动和持续的发展才能最终缩小地区间的差距，从全球范围来看，也是越富的国家地区间的差距越小。

当然，出于公平和稳定的需要，中国也必须通过转移支付来防止地区间的差距过大。但是，区域间的平衡发展不能过于依赖财政转移支付，转移支付也不应简单地用于补贴收入，区域和城乡间的平衡发展并不一定要以牺牲经济效率为代价。如果通过要素的地区间再配置能够促进增长，并且在长期时间内获得区域间的平衡发展，那么，简单地通过地区间的财政转移来平衡地区间的发展就应该成为一个补充性的政策。其实，中国政府已经意识到了协调城乡和区域间发展的重要性，并已经开始将更多的财政转移支付转向相对落后的内地和农村地区。但从效果上来看，我们的研究发现，中央向地方的财政转移支付并没有显著推动较落后地区经济更快增长的作用。这也许是因为市场力量超过了政府的财政转移所能起到的平衡发展的作用，也可能是因为财政转移起到的仅是缓解收入差距的作用，而并没有有效地用于促进内地和农村的经济发展。

如果中国政府不希望在控制城乡和区域间收入差距时牺牲了增长，那么，增长和平衡携手并进的政策就应该包括以下几个方面：

首先，从发挥规模效应对经济增长的推动力的角度来说，中国应该打破地区间的市场分割，通过改革户籍制度和农村土地产权制度，促进劳动力的跨地区流动。一个可以实施的政策是，新增的城市建设用地指标和农村由于宅基地整理而增加的建设用地指标，都可以在地区间重新配置。但在此过程中，土地的再配置要与户籍改革联动，哪里需要更多的土地利用指标，哪里就必须相应增加本地新增户籍人口的数量，特别是要接纳那些已经在城市工作和生活的非户籍人口。在这样做了之后，就能够提高城市化和经济集聚的水平，特别是在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区推动城市人口规模的适度扩张。

特别需要指出的是，直接通过土地所有制改革来推动劳动力流动、城市化和经济集聚的方案虽然好于目前的状态，但也应该对此方案的缺点保持理性。在中国，土地增值空间较大的土地位于城郊结合部，而拥有这部分地的农民其实并不是劳动力流动的主体，而作为流动主体的那些劳动力所拥有的土地实际上却是比较偏远的，根本没有转为非农业用地和增值的空间，即使土地所有制改革到位，他们可能也不会卖地，即使卖了，也得不到什么钱。更有甚者，即使他们将地卖了，人也进城了，城市政府也并不见得会有激励给予他们平等待遇和公共服务的措施。从这一点来看，如果将建设用地指标的配置与户籍制度的改革配套，那就可以让已经在城市工作和生活的农民工真正分享经济增长的成果，因为在这种改革方案下，农民工向市民身份的转变与他来自于哪里、放弃了哪块土地并没有关系。

第二，土地和户籍制度的联动改革还需要配合地方政府官员绩效的考核体制改革，削弱地方政府对于发展经济的职能。如果实现了劳动力跨地区的自由流动和土地指标的跨区域再配置，那么，势必造成内地省份的经济总量增长相对较慢，虽然内地省份的人均GDP和人均收入有可能获得更快增长，但如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效，那么，全国一盘棋的区域发展战略将得不到较落后地区的支持。因此，未来中国需要对官员考核体制作出大的调整，可以在考核体系中同时兼顾人均GDP（或人均收入）的增长和GDP总量的增长，并且为这两个目标分别赋予一定的权重。越是经济发达地区，GDP总量增长目标的权重应该更高，而越是经济欠发达地区，人均GDP增长（或人均收入）增长目标的权重应该更高。事实上，中国已经到了经济发展越来越依赖民营经济，而地方政府的推动作用越来越小的阶段，这时，应在地方政府官员的考核体制中更多加入公共服务和民生的指标，从而避免地方政府阻碍区域协调发展战略的实现。