4、架空
北京方面的历史学家认为《二十九条章程》将西藏的行政人事权、宗教监管权、军权、司法权、外交权、财税权统统集于驻藏大臣之手，以至有“驻藏大臣之权限，有超于各省督抚者”之说。然而当年正是因为乾隆认识到“藏中诸事，任听达赖喇嘛及葛布伦等率意径行，大臣等不但不能照管，亦并不预闻，是驻藏大臣竟成虚设”，为了改变这种局面，才立下《二十九条章程》，希望以此让驻藏大臣掌握实权。没想到百余年后的张荫棠，仍然得为驻藏大臣被达赖喇嘛讥讽为“熬茶大臣”而痛心（熬茶是藏传佛教一种布施之称。驻藏大臣的职责之一是在宗教庆典时代表大清皇帝向西藏僧众发放布施。达赖此称意指驻藏大臣别无他事），而末代驻藏大臣联豫，也继续抱怨“达赖喇嘛夜郎自大，一切事权，咸欲操之于己”。
中国对西藏的控制程度，看来并没有因为有了个《二十九条章程》而发生实质性的变化。
中国方面对此一般是把责任归于驻藏大臣，从张荫棠抨击驻藏大臣“一切政权，得贿而自甘放弃”，到中共藏学家指责驻藏大臣“庸碌无能，惟知坐镇，一切委之达赖喇嘛转付噶伦等，没有实际控制其实权”。他们认为《二十九条章程》已经使中国具有了对西藏进行主权控制的制度，问题只在于驻藏大臣没有很好地执行。似乎只要驻藏大臣恪于职守，中国对西藏的主权就能够充分实施，而中国在西藏的权力松弛甚至流于形式，也是因为驻藏大臣尽职不力、庸碌无能或放任自流。
如果驻藏大臣全都是所谓“佼佼者”，情况是否就可以变化呢？
驻藏大臣的能力大小与尽职与否，肯定对中国在西藏的控制力有一定影响，但是把全部问题都归于这个原因，其实是掩盖了实质。
不难想知，世上没有哪个当权者愿意当傀儡，也没有哪个民族的领袖愿意受外族统治。如果面临大军压境，那是没有办法，如果外族军队已经撤离，当地统治者无疑就会想方设法把臣服变成徒具名义的假象，而让自己获得尽可能多的独立自主。
理论上，西藏人若敢反叛，清廷随时可以把大军派进西藏。但是只要不是公然造反，清廷是不会有决心让大军远涉千山万水进藏的。西藏人明白这一点，他们会避免与北京公开作对。那么，他们要对付的，无非就是驻藏大臣及其手下一班人而已。
在长达185年时间里，先后进藏的135位驻藏大臣，彼此肯定有很多不同之处。将他们分为“佼佼”、“平庸”与“昏聩”等不同类型也不是言之无据。然而纵观历史，决定驻藏大臣在西藏之基本状态的，并非是他们之间的不同，反而是他们之间共有的特点更具有决定意义。
他们之间的共同特点是：
第一，他们的随员数量很少。一般情况下，在驻藏大臣衙门里工作的文职人员多时几十人，少时十几人，其中除了官员以外，文书、翻译、财务等工具性人员也包括在内。虽然拉萨一般保持数百清军，但驻军职责是纯军事性的，驻藏大臣衙门的日常工作，只能靠两名驻藏大臣和手下数量很少的文职人员去做；
第二，驻藏大臣及下属在西藏的时间短，一般为三年，这决定其总体趋势是向外流动的，心不在藏，根不在藏；
第三，驻藏大臣及下属主要集中在拉萨，只跟西藏上层社会打交道，对西藏基层政权与社会的情况既无法了解，也谈不上控制。
有了这三个共同特点，就决定了驻藏大臣不可能在西藏掌握实际权力，他们到底是“佼佼者”、“平庸者”、“昏聩者”虽然也有影响，已经不是决定性的。且不说西藏人是否愿意服从驻藏大臣，三个特点的存在事先就已经使驻藏大臣失去了掌握实权的能力。
史料中很少记述驻藏大臣的日常工作和具体活动，但是可以想象，西藏有上百万平方公里土地和上百万人口，没有一个上千名官员和公务人员组成的权力体系（即政权）是无法管理的。仅驻藏大臣手下的属员数量之少，就已经决定了其不可能在西藏直接行使权力。
事实正是如此，到1959年中共全面建政以前，西藏从来都是由当地政权体系进行统治的。清代驻藏大臣的人力只够与西藏高层统治者打一对一的交道。如果西藏统治者服从驻藏大臣，完全按照他的指示去指挥政权体系，驻藏大臣才算辗转地有了对西藏的权力。这样的时候不能说没有，如清朝大军在藏期间，西藏统治者可能不得不对驻藏大臣言听计从、尊崇有加。然而大多数时间，西藏统治者并不面临被大清帝国武力废黜的威胁，指望掌握着当地一切权力及物质资源的统治者，对几个势单力孤的外来人唯命是从，就没有任何道理。
虽然《二十九条章程》规定“噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣”（第十条），然而对官场行为稍有了解，就不难看出这是一句空话。对西藏政权各级官员来讲，驻藏大臣是一个异族人，文化隔膜，语言不通，人缘不熟，他们不可能把忠诚和服从献给这样的人，而不惜得罪本地统治者，这是基本的官场常识，别说还有民族感情、宗教虔诚和文化认同等其他因素的作用。所以，驻藏大臣无法绕过当地统治者直接指挥西藏政权。
但是《二十九条章程》赋予了驻藏大臣任免西藏文武官员的权力，他为什么不可以靠这种权力控制西藏政权体系呢？
以对藏军军官的任命为例。当时藏军有六个相当于团的编制，首领为代本，下辖十二个如本（营长），二十四个甲本（连长），一百二十四个定本（排长），再下面还有久本（班长）。按照“二十九条”章程，这些军官都应该由驻藏大臣和达赖喇嘛共同挑选和任命。问题是，驻藏大臣上哪去挑选这数百名军官？他人生地不熟，平时住在拉萨，很少能跟分散在各地的藏军打交道，与代本以下的基层军官更是难有来往。除非他有一个人事部门，平时能代他去各地考察挑选，然而他一共就有那么几个属员，毫无可能。结果就成了只有达赖喇嘛一方能够提出名单。而驻藏大臣面对名单上那些他念都念不顺口的藏文名字，除了同意，还能有什么选择呢？
这个道理可以推想其他政府官员的任命。当年西藏政府仅在拉萨就有五十多个机构，拉萨以外还有众多的宗（县）、奚（区）等基层政权。驻藏大臣一样无从去提任命名单，因此他的任命权也就一样徒有虚名。正如史书所载：“噶伦、代本等缺，向来虽由驻藏办事大臣奏补，但实系达赖喇嘛酌定补放，交驻藏大臣具奏；其余商上孜本、商卓特巴及各大小营官亦均由噶伦等酌拟人数，然后由达赖喇嘛挑定，驻藏大臣俱不过问。”
理论上，驻藏大臣至少可以了解经常与之打交道的西藏高层官员，如噶伦和代本之流。他应该能对这一层的任命提出自己的名单。但是前面讲过的然巴之“死”，已经说明了驻藏大臣的无可奈何。
不错，然巴如果愿意当噶伦，他可以投靠驻藏大臣，而不是背着死人的名义去度余生。然而三年一换的驻藏大臣就像无根的浮萍来来去去，达赖喇嘛的威严却终生笼罩着西藏每一个人及其家族。在这不成比例的两个靠山之间，当“藏奸”的选择显然是不明智的。驻藏大臣因此只能抱怨“番官惟达赖之命是听”，而绝无可能在藏人中间建立自己的阵营。
上述属员少、在藏时间短、与基层绝缘三个特点，还造成驻藏大臣的信息贫困。人少则耳目少，加上语言不通，耳目又多一层遮蔽（联豫奏稿中有“汉人之能解藏文者，奴才衙门中，不过一二人，藏人之能识汉字者，则犹未一见”）；如果能够长时间地扎根西藏，学会语言，发展地方关系，可以在一定程度上弥补，却又是三年一换，刚开始了解情况就换上另一拨新人。在这种状态下，除了任人摆布，实在也别无选择。再者，驻藏大臣即使发觉自己受骗，面对那些扯皮推诿软磨硬泡，往往也毫无办法。联豫抱怨：“……往往扎饬之事，迟至数月，而不禀复，或籍口于达赖未归，或托词于会议未协，虽极力催询，置若罔闻……”表面上，西藏官员对驻藏大臣表现得恭敬服帖，所谓“外示诚朴”，实际行动却是“阴实抗违”，完全按自己的而非中国人的意志对西藏进行统治。
这就像乘客和司机发生分歧时，司机不需要公开与乘客对抗，他只需以车出了问题，或是需要加油，或是前方不许左转等无数理由，就能迫使乘客服从他，哪怕乘客就是他的顶头上司。司机能做到这一点，在于他比乘客有信息优势。驻藏大臣就处于这种乘客地位。尽管乘客可以怀疑司机是撒谎，但除非乘客自己就是汽车专家，否则肯定理论不过司机。以驻藏大臣的处境，对西藏政权之车又如何能成为专家呢？
1904年英国军队入侵西藏，初始是以要求谈判开端的。当时的英国政府并不支持荣赫鹏上校（Francis Younghusband）对西藏采取军事行动。所以荣赫鹏每向西藏境内挺进一段，就要求驻藏大臣前往谈判。如果早一点进行积极的外交活动，也许能避免后来的结局。而当时的驻藏大臣裕钢，以及后赴任的驻藏大臣有泰，皆以西藏当局不支应“乌拉”为由而不前往，最终导致对抗逐步升级，英军一直打进拉萨。有泰在拉萨见荣赫鹏时，仍以西藏人不支应“乌拉”为自己没有及早与之见面进行辩解。荣赫鹏为之暗笑，遂将这个辩解当作中国在西藏没有主权的证明。
所谓“乌拉”是西藏地方的一种差役体系，在此主要是指交通运输方面的劳役，由那些承担劳役义务的百姓按照政府的命令为公务人员在西藏境内行走提供人力、畜力和食宿。堂堂清政府的驻藏大臣，在面临边境战争之如此大事时，竟不能调动行路用的区区马匹，还谈何对西藏拥有主权？
后来的中国历史学家几无例外地把有泰这个理由视为托辞，指责其“庸懦无能，辱国已甚”。也许从总体上，这种指责没有错。但是从另一个角度考虑，有泰为什么偏偏挑选这个托辞，并不见得全是空穴来风。至少在平时，驻藏大臣经常在使用乌拉方面受刁难，才能随时拿它当作搪塞的理由。
我完全相信西藏人当年会利用这个手段对付驻藏大臣。虽然《二十九条章程》专门有一条把派乌拉的权力赋予驻藏大臣，规定“由驻藏大臣和达赖喇嘛发给加盖印章之执票，沿途按执票派用乌拉”（第二十四条）。但即使你开出再多的执票，他要么说马匹太瘦，不堪重负，要么说大雪封山，无法前行，要么对乌拉接力的任何一个环节暗中授意，把你抛在前不着村，后不着店的地方挨饿受冻。既不懂马又不懂路的驻藏大臣除了任其摆布，还能有什么别的办法？靠这种手段，西藏人不需要公开对抗，却能把驻藏大臣的行动完全限制住。倘若连在西藏行路都受制于人，可怜的驻藏大臣又如何谈得上治理西藏呢？
我用“接口”比喻清代的驻藏大臣制度。那时的西藏保持完全自治，自成一体。驻藏大臣只是北京伸向西藏的一个“接口”，与西藏的本地统治者──达赖喇嘛和噶厦政府──进行一对一的联系。清朝对西藏的所有控制，都必须经过这一对“接口”之间的转换才能实现，别无它途。只有西藏一方的“接口”接受并服从清政府的指令，中国对西藏的控制才能实现。
清代中国对西藏有无主权问题，在这里也就有了一种更具体的判断：如果西藏的“接口”完全服从北京“接口”的指令，中国对西藏就有主权；如果西藏架空北京的“接口”，只是在诸如外交、国防一类大问题上表示服从或不敢违抗，那就只能算是宗主权；如果西藏的“接口”完全不听从，甚至割断“接口”，那就什么权也没有了。