第三节 分税制：城乡关系演化的分水岭
讲述最近几十年来发生在这片土地上的诸多“中国奇迹”，绕不开1994年的分税制。从广义上说，它不仅是一次税制改革，更是一次财政改革，一次牵一发而动全身的经济和政治体制变革。借用温总理的话，即“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义”。(52)
1．“一包就灵”：承包制在80年代的延展
如果说改革开放以来，中国社会科学在本土化的过程中取得了一些成就的话，那么最大的成就即表现在对于这一宏大历史变迁的叙事逐渐具体而微。在来到现场，通过实地的访谈、调研，展示出一个个转型社会的解剖切片之后，再返回中观层面，打开黑箱，钻研其内部构造，揭秘其运作机制。从实际的疑问—问题—问题意识的形成过程来说，社会学界对于政府行为的关注，首先是从对乡镇企业和“三农”问题的经验研究中提出的。此后，由于对政府与市场、社会、企业、农民等每一重关系的深层追问，都会触及央地关系特别是财政关系，一批社会学学者开始进入经济学、政治学研究早已聚焦的领域。从20世纪80年代至今，地方政府间竞争、为增长而竞争、锦标赛体制等概括层出不穷，多少显示了学术界的一些共识。
改革开放之前的央地关系经历过两轮“收放权”的政策实践，财税体制也先后出现过统收统支、分类分成、总额分成、收支包干、固定分成等形式。这一过程的基本规律有三。其一，在经济停滞时放权，在经济过热和混乱时集权。这带来的后果往往是“一收就死、一放就乱”。其二，放权的主要手段是地方投资权和企业管理权。换言之，这是一种体制下放，将原属中央集权控制的对人、财、物、计划、企业、基建等方面的权利整体下放。投资权下放是地方开展产量指标竞赛的基本条件。其三，无论收权还是放权，都同时伴随着中央在其他方面的集权，特别是在意识形态、政治和军事上。
改革的大幕从农村的家庭承包经营制度拉开。从此，“承包”二字，不仅足以穿透整个80年代，甚至跨越世纪门槛，至今威力不减。经济学界对承包制的兴趣可谓由来已久。杨小凯、黄有光提出过一种间接定价理论。(53)说白了，间接定价就是一种事后算账，也就是承包，它的基本原则与那句概括家庭承包经营制度的话异曲同工——“交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的”。从1980年开始，中国试行财政承包制，即中央对各省级单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或不予补助。经过七年的试点探索，财政包干制在1988年全面推行。“放水养鱼”的政策激励，引发了地方政府围绕经济增长展开的激烈竞争。
2．分税制改革的两大背景
地方政府的动力来自两方面：一是包干税收基数之外的部分，可以留归己用；二是广开财路，通过在发展“共有产权”性质的乡镇或集体企业，获得预算外收入，同时刺激地方就业和经济增长。此时的税制下，以产品税、增值税为代表的流转税是对企业征收的主要部分。流转税的特点在于不考虑企业盈利与否，只要开工生产，有销售收入，就要征收。税收体制与财政包干制改革在特定历史阶段的结合，为地方政府推动改革后第一波工业化、大办乡镇企业提供了巨大的制度激励。县级政府获得乡镇企业的税收，村集体拿到村办企业的上缴利润，乡镇政府则既可参与预算内税收的分享，也可以得到预算外的上缴利润。所以，对税收最重视的县级政府最热衷于做大企业规模，帮助乡镇企业跑贷款，对盈利与否则相对忽略。这既造就了20世纪80年代乡镇企业的异军突起，所谓“村村点火、户户冒烟”，也造成绝大部分乡镇企业的低水平重复建设，为其在后来的数次宏观调控中屡屡被要求整顿埋下了伏笔。80年代企业改革的指导思想是实现政企分开，但最终结果却是地方政府与企业的更紧密结合，并反过来造成中央财力下降。这是分税制改革的第一背景。
财政包干制是渐进式改革的典型思路，中央政府通过逐步放权，将改革前的“以条为主、条块分割”的央地关系转变为“条块结合、以块为主”的管理体制，由此而产生并逐年递增的增量收入，则主要掌握在地方政府手中。这更强化了地方主体意识的觉醒，并转化为经济周期中的地方保护主义作风。同时，承包制内在地要求定期或不定期地“重开谈判”“重签合同”即重复博弈，地方的财大气粗使其在每一次财政承包“合同”的讨价还价中占据上风。至分税制改革前，财政收入占GDP比重、中央财政收入占总财政收入的比重双双降至20%附近。这构成了分税制改革的第二背景。
对于分税制改革的艰难历程，近年来已有不少亲历者的回忆可供参考。其中最需一读的文献是《朱镕基讲话实录》，其中详细记录了前总理朱镕基亲率部委官员历时74天，分赴十几个省、自治区、直辖市的工作过程。朱镕基用了20个字来形容：东奔西走、南征北战、苦口婆心、忍气吞声、软硬兼施。分税制在流转税、所得税方面做了大刀阔斧的改革，重新划分了中央和地方的收入税种，实施税收返还和建立转移支付制度，分设中央、地方两套税务机构，分别征税。这是一次为市场经济奠基的财经制度变革，它改变了此前每隔几年就要重新讨价还价一次的明显带有机会主义性质的央地关系。无论从改革目的还是效果上，分税制都无疑是一次成功的财政集权，而且是一次单向度的财权集中——事权并未因此很快上移。那么一个有趣的问题就是，为什么这样一个在方向上与财政包干制完全相反的制度变迁，却比财政包干制更明显和有力地刺激了地方经济增长？
3．乡镇企业的退场与县域政权的悬浮化
分税制改变了地方政府的偏好和行为。增值税成为分税制后地方企业的主体税种，而中央和地方对此的共享分成比例为3∶1，增值税收入从此成为对地方政府而言成本最高、边际收益最小的税种。由于中央并不分担企业经营和破产的风险，则包干制下地方政府大力兴办和经营企业的收益下降而风险上升了。于是，我们看到了90年代中后期国有企业的股份制改革、乡镇企业和集体企业的大规模转制几乎同时发生。流转税的蛋糕被中央政府占了大头，地方政府开始寻求新的财源，以建筑业和第三产业为主要课税对象的营业税，成为颇具潜力的替代性收入。由此形成了如下的链条：乡镇企业的萎缩、倒闭使原有的就近就业、消化农村剩余劳动力的“离土不离乡”模式夭折，过剩人口开始向沿海工业发达地区、劳动密集型和外向型经济区域迁移，这使发达地区城市的企业、居民用地需求剧增；地方政府在分税制压力下迫切需要通过发展建筑业增加预算内收入、通过土地开发增加预算外资金。上述两方面因素，给了地方政府以充分理由“经营城市”，并在土地征用和出让过程中获取巨额的预算外收入。概言之，以分税制的实施为标志，地方政府的行为客观上从工业化转向了城市化，特别是以土地而非产业和人口为中心的城市化。
中央财政通过转移支付配平各省收入差距的能力和公共财政框架的建立，远没有中央财力的集聚那样迅速。在20世纪最后五年中，分税制前本来相差不大的东、中、西部县乡人均预算收支状况迅速分化，中部地区塌陷为财政洼地。由于分税制仅规范了中央与省级政府之间的收入分配办法，结束了每隔几年甚至每年一次的讨价还价，但省以下的财政体制则仍沿袭着包干制的一些传统，并与分税制原则结合为分税包干办法。基层官员的考核晋升，都与是否超额完成包干任务相挂钩，由此产生了一系列弄虚作假行为，甚至不惜借高利贷、“空转”以完成任务而任凭新增负债逐年膨胀。在这些因素作用下，最薄弱的中部地区基层政权率先爆发危机。这些地区的县乡政府自办企业热情消减、招商引资先天不足、“跑部钱进”力度不够，只好牙缝里挑骨头，在税源稳定、100%属于地方税种的农业税费方面不遗余力。由于农民负担大多按亩计算，有些地区的乡统筹则是按人计算，而那些年恰是粮食连年丰收但农民遭遇打白条、卖粮难的谷贱伤农时期，没有打工收入的纯农户相较于兼业农户反而承受了更重的负担。到21世纪初，中部地区的乡党委书记李昌平发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊。负担过重、税负倒挂、费大于税，促成了2002年的农村税费改革。
这项改革的目标是减轻直至取消农民负担，在农村建立公共服务体系。这是一个两难。以往农村公共品的提供，主要依赖县、乡、村三级组织“收钱办事”，即“三提五统”中的“五统”。如今，钱不能乱收，事还要办好，必须仰赖中央财政的支持。但中央的专项资金有严格的用途管制，不得挪用。在教育、农田水利等公共服务方面，由县财政作为主要出资方的“以县为主”体制是中央在后农业税时代对央地关系调整的主观意图。但在实际执行中，县财力的捉襟见肘使其仍然倾向于把部分责任下压到乡镇，“以县为主”就此变异为“县乡合办”甚至“以乡为主”，大部分乡镇不得不“招商引资”“东拼西凑”以补充财力。
后农业税时代，乡镇政府的财政独立性更弱了，但事权并未上移很多。保工资、保运转、保建设的三项任务，多半只能停留在前两步。借、欠、跑、卖，是其勉力维持局面的四字箴言。所谓借，除了每年年底向县政府打报告要求补助，再就是向民间借款；所谓欠，主要是在修路架桥、盖楼建校、农田水利等公共建设项目上向施工队拖欠工程款；所谓跑，是利用各种关系到上级跑项目、要资金；所谓卖，就是变卖乡镇政府的固定资产或一次性出让固定资产的承包权。这些“败光吃净”的做法，加剧了基层财政的空壳化和基层政权的悬浮化趋势，(54)并悄然改变了基层社会的内部结构与运作逻辑。
4．“土地-财政-金融”三位一体的城市化
相对于欠发达地区的空壳化、悬浮化，发达地区则形成了二元财政格局。本来，发达地区的公共财政意味较欠发达地区要浓一些。与财政收入主要用来保工资、保运转的“吃饭财政”甚至“要饭财政”相比，发达地区是可以称得上“办事财政”的。但严格来说，其预算内财政也只能保“吃饭”部分，“办事”部分的经费要视预算外财政特别是从土地的非农化过程所带来的收益多少而定。目前，我国的土地所有权有全民所有和集体所有两种。城市建设用地的产权性质需为国有土地，而国家可以把农村集体所有土地有偿征用为国有土地。土地的征用和转让过程中的征税、收费或经营，产生了地方政府的土地收入，其规模往往相当于甚至高于预算内收入，成为地方政府的第二财政。广义来讲，与土地相关的各项收入在预算内和预算外都成了重要支柱。一方面，1994年税制改革使增值税成为中央主体税种，2002年中央又将增长迅速的企业所得税和个人所得税也划为中央地方共享税种，由此“挤压”地方政府不断，也不得不把重心转向那些零散、小额的税种——营业税在此背景下成为地方财政增收的生力军。另一方面，与分税制同时开始的预算制度改革始终力图将地方政府的预算外资金纳入预算内管理，这迫使后者极力规避监管，维持甚至做大预算外收入——主要是以土地出让金为主的土地收入。
土地出让金的净收益，一方面用于补充财政支出和土地征用的其他成本。对公益性用地和工业化用地（工业园区），土地出让往往无利可图，甚至要倒贴。所以，地方政府更加偏好商住用途的经营性用地，通过招、拍、挂方式转嫁城市化成本。另一方面，土地出让金更重要用途是作为资本金撬动金融杠杆，成为地方政府城市扩张和土地征用的融资平台。这主要表现为以这部分资金组建城市开发或建设公司，通过财政担保和土地抵押等方式获得银行贷款。只要城市地价足够高，银行就乐于出资贷款，地方政府就能够有足够的财政、金融弹药推动城市扩张和GDP、财政收入的增长。城市化的基座已悄然由工业化置换为房地产开发。这股浪潮是如此迅猛，以至于部分城市开始在城郊地区以宅基地置换、土地整理和复垦的名义推动“农民上楼”。这种辗转腾挪、“螺蛳壳里做道场”的计划，不过是“土地-财政-金融”三位一体的城市化模式的最新变种。
人们对这种畸形的经济发展模式及其反映出的财政体制、央地关系问题的思虑，绝非杞人忧天，黄宗羲所警告的“积累莫返之害”仍如幽灵般不时闪现。曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”跳脱单纯的逐利怪圈，建立公共财政基本框架，这是中国政府在1998年的郑重承诺。直至今日，这仍是一个值得人们为之不断奋斗的伟大目标。