第三节 特大城市的城乡协调发展
1．上海为什么要城乡协调发展
城乡协调发展，是“五大发展理念”中“协调发展”的题中应有之义。(4)协调发展的关键是正确处理发展过程中的各种矛盾关系，达到“唱和如一，宫商协调”，而非顾此失彼，进退两难，按下葫芦瓢又起，一波未平又一波。在发展的进程中，需要协调的主要是哪些方面呢？比如说区域之间、城乡之间、行业之间、物质文明建设与精神文明建设之间、经济建设与国防建设之间，这其间的“关系万千重”，对于一个在现代化的征途上阔步前进的超大型国家而言，是必须不时留意和妥善处理的。
众所周知，上海是我国最大的城市之一，也是具有开埠170多年历史的现代化都市。解放前，这里是十里洋场、冒险家的乐园；在21世纪的今天，这里也被认为是最富国际化意蕴的、海纳百川、开放包容的特大城市。以至于人们很难想象，这样一座洋气的城市，还需要考虑什么“协调发展”的问题吗？
答案是肯定的。上海是“一座城市”，这固然因为它叫“上海市”而非“上海省”或“上海县”，在约定俗成的意义上有其道理所在。但我们也应当深刻认识到，上海并不仅仅是“一座城市”。从历史上看，正如前文提到的，1958年，原属江苏省的嘉定、上海、宝山、川沙、南汇、奉贤、金山、松江、青浦、崇明十县划归上海市管辖，使得上海市的面积扩大了约十倍，这一决策对上海市平稳度过了此后的三年困难时期功不可没。可以说，正是当初从周边划过来的“大农村”成全和成就了“大上海”从风雨坎坷中一路走来，直到今天。
随着上海工业化的发展和城市化的扩张，这些当初的农村地区，其产业结构和功能区划也发生了很大改变。但即使如此，今日的上海郊区，仍有大片的基本农田、水源涵养和生态保护区域。郊区的不少农民，其收入和保障水平，较之城市居民而言，仍有一定的差距。从大城市、大农村、大郊区这样大开大阖的视角来看，上海的发展，就不只是城市区域单向度的光鲜亮丽，更需要城郊地区的协调跟进。
几年前，我和我的同事曾专门做过一项对比，就是将上海作为长三角城市群中的普通一员，考察其农业现代化、农民收入与保障水平所处的位置。以往，以上海作为研究中心的长三角比较研究，往往流于整体性的省际比较，而无法穿透表象，校准作为一个特大都市的上海“三农”的真实水平。因此，必须放下直辖市的“身段”，以长三角其他兄弟城市作为参照的基本单位。换言之，必须首先承认它是一个有着农村区域的普通城市，其次才是一个省级的直辖市。否则，那种以一个市的状况与江浙两省相比所得出的优越感，其实并没有很大意义，至少在农业现代化这个问题上。这样比较下来，就很容易发现，在农业劳动生产率、农业土地生产率、粮食单产水平、单位耕地面积上的农用机械动力数、农民人均纯收入、城乡居民人均纯收入之差、农村人均住房面积、农村低保标准、城市低保标准与农村低保标准之差等指标上，上海的表现并不如江浙两省的一些地级市，而有一些指标上的差距甚至很大，需要迎头赶上。
在“三农”工作方面，上海是出实践经验、出政策模式的地方，比如“十三五”规划中提到的“促进产业向园区集中、土地向适度规模经营集中、农民居住向城镇和新型社区集中”，“深化集体经济组织产权制度等重点领域改革”，“坚持发展适度规模经营，全面推广家庭农场等经营模式”，“大力发展多功能都市现代农业”，“着力培育新型职业农民”，这些政策探索几乎都有着十年以上甚至近二十年的积累。
即便如此，上海也仍然面临着推进城乡协调发展新的压力和挑战，必须致力于实现高水平的城乡一体化、全面缩小城乡发展差距。在全面建成小康社会的征途中，城市和农村、城区和郊区、市民与农民，一个都不能少。人们有理由期待上海在城乡协调发展中补足发展短板、拓宽发展空间、增强发展后劲、厚植发展优势，这是这座特大城市的难得机遇、光荣责任与历史担当。
2．上海为何要重视农业和粮食安全
粮食安全看似是中央事权，实际上与地方也密切相关。2014年，国务院出台了《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》。粮食安全省长责任制的建立，是对20世纪90年代实行的“米袋子”省长责任制、“菜篮子”市长责任制的升级，也是国务院就全面落实地方政府粮食安全责任出台的首个专门文件。
上海作为一个2 400万人口的特大型直辖市，既是一个“省”，也是一个“市”。对于关涉民众基本生计的农副产品供应保障和质量安全问题，也就是“米袋子”“菜篮子”问题，一贯高度重视。作为一个农业产值占GDP比重不到1%的典型粮食主销区，为什么还必须要如此重视农业、重视粮食安全？
第一，粮食安全、农副产品安全，是上海最大的民生问题。民以食为天，即便是在收入水平较高、市场流通较发达的特大城市，粮食与食品安全依然是人们须臾不能忽视的问题。2008年的特大雪灾，给包括上海在内的南方许多大城市敲响了警钟。当面对外省市蔬菜调运困难，本地蔬菜价格暴涨的尴尬处境时，人们才真正意识到在地农业、都市农业存在的合理性、必要性。自那之后，京、津、沪等各大城市都陆续高调推出一系列对菜农的支持性政策，力图提高自给率特别是蔬菜自给率。
时任上海市市长韩正对上海农业的定位是：“上海农业要有一定的保有量，这是中央的明确要求，也是上海的实际需要，是上海必须承担的政治责任。我们丝毫不能因为大市场、大流通而忽视本地农产品的生产，丝毫不能因为农业比重小而轻视农业，丝毫不能因为粮食比较效益低而放弃粮食生产。”
第二，靠近市场、靠近消费中心，是上海独特的区位优势。大宗商品在大市场进行大流通的结果，是商品的物美价廉。所以粮食、蔬菜、水果、生鲜这些大宗商品，实际上是由全国供应上海，所以上海的价格与产地的价格未必相差很大。倒是山核桃这类量少而产地稀缺的特种商品，一定是产地价格明显低于流通中的市场价格。粮食主销区的市民消费者缺粮，粮食主产区的农民生产者缺钱，这正是紧密而稳定的产销关系的内在基础。需方在丰收的年份优先提供销售市场，供方在歉收的年份优先提供粮源市场，在这样的“丰歉互相保证、同等条件优先”原则基础上形成的产销合作，是完全能够互惠互利的。
国务院文件中也明确提出粮食主销区要“支持企业到主产区投资建设粮源基地和仓储物流设施，建立异地储备。粮食主产区要鼓励企业在主销区建设仓储物流设施和营销网络，主销区要给予必要支持”。而早在2011年7月，上海市党政代表团就赴黑龙江省考察，沪黑两地签订了《关于深入发展粮食产销合作的协议》，约定每年将从优质稻米主产区虎林调运50万吨以上优质大米入沪。上海良友集团还以投资控股形式，参与当地粮食购销管理，这使得每年运销上海的优质大米，占全市大米供应总量的20%以上。近年来，超市中的东北大米明显增加，以至于沪上消费者司空见惯，归结起来，正是产销合作的结果。
第三，出实践经验、出政策模式，是上海农业的未来方向。上海虽然是主销区，但粮食生产、粮食储备却必须常抓不懈。国务院文件中特别强调了创新地方粮食储备机制，也就是在中央储备粮系统之外，建立和完善地方政府储备和能够调用掌握的社会粮食周转储备。在这一点上，上海是大有文章可做的。上海的郊区农业份额虽不大，但是亮点频出，在家庭农场制度、农村集体资产管理制度等方面都涌现出不少可推广、可复制的典型。这一轮的地方储备扩容和仓储设施体系建设，对于上海农业的软硬件环境的提升，也具有重要意义。
我在调研中了解到，松江区泖港镇的家庭农场之所以搞得好，一个不可或缺的因素是当地粮库的仓储设施建设、粮食烘干设备和粮库布局等方面动手早、做得到位。由此形成的农业社会化服务体系比较完善，农民才会乐于在粮食收割后享受一条龙式的服务，将粮食运送到粮库去卖。假使没有这些“标配”，在市场决定作用下，农民是有很多的自由选择的。对于上海这个“大城市”来说，粮食安全似乎是个“小题目”，但上海的农民和农业工作者们多年来就是以精耕细作、兢兢业业的态度，“螺蛳壳里做道场”，创造出那么多有益而可贵的地方经验和政策模式。我们有理由相信，只要有这股较真的精神，上海农业的未来会更加锦上添花、精益求精。
(1) 中央党校采访实录编辑室：《习近平在正定》，北京：中央党校出版社，2019年，第21页。
(2) 中央党校采访实录编辑室：《习近平在正定》，北京：中央党校出版社，2019年，第173页。
(3) 参见《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发❲1993❳38号）。
(4) 2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，也被称为“新发展理念”。