第一节 上海松江：家庭农场
对农业不是很熟悉的朋友，想必也会有所耳闻，近年来，国内的农业投资又出现了新一轮高潮。它的一个重要的政策背景，是“家庭农场”制度的普遍推开。十八届三中全会提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。这意味着，“农民”从传统社会中的一种身份变成了现代社会中的一种职业，一种收入甚至不低于市民、工人的体面职业，这是现代农业发展的内在要求。家庭农场制度的实施，通过农业适度规模经营提供了农民职业化的契机。
松江的家庭农场制度，是发达地区具有较强代表性、全国范围具有较大影响力的地域性制度创新和实践经验。在新的历史起点上，对这一地方性探索的历史经验进行深入总结，对于进一步发展现代农业、推进城乡发展一体化，具有特殊的意义。
1．楠村案例
2012年初冬时节，趁着天气尚好，老余一家三口把刚收的稻子摊开在水泥路面上晾晒。对他来说，这是一年当中最闲适的一段日子。
老余已经56岁了，在他的人生履历中，除了1984年改革的重心转向城市之初的一段时间，他有过一段四五年的进厂务工生活，其余的时间都没有离开农村和土地。他不仅种地是一把好手，养猪更有本事，这可以追溯到他20多岁的时候了。那时，中央领导也强调“多种经营”，陈云还曾回到故乡青浦蹲点调研，一个主题就是关于在养猪的权属问题上究竟是统一点好还是分一点好。
老余夫妻两人现在经营着94亩地，还在“公司+农户”模式下管理着一个500多平方米的养猪场。这个养猪场每年可以出栏两茬半，大约1 000头猪。土地上的产出是一季水稻加一季小麦，水稻亩产在1 200斤左右，小麦在750斤左右。种养结合，全年纯收入在10万元左右。
这是松江楠村一户典型的家庭农场的基本经营状况。
松江位于上海市西南、黄浦江上游，2008年时一、二、三产业比重为1∶69.6∶29.4。就是在这个农业产值几乎萎缩到微不足道的时点，以“家庭农场”为主要形式的农业适度规模经营探索和实践在这里正式展开。
作为松江区首批家庭农场的诞生地，我们在楠村看到了松江家庭农场制度创新背后的土地制度安排。楠村现有总人口2 956人，932户，村民小组29个，由三个行政村合并而成。面积4.92平方公里，其中耕地面积4 242亩，除去葡萄园300亩、牡丹园95亩、蔬菜基地140亩、休闲农业园区及涵养林若干，粮食作物种植面积为2 300亩，22个大户承包经营其中的2 190亩。楠村家庭农场制度的确立可分为四个回合（如表5-1所示）。
表5-1 楠村家庭农场制度的发展历程
数据来源：根据驻村调查相关资料整理。
第一回合是2007年下半年，首先在一个村民组整组流转给村委400亩土地，由村委发包给本村三位农机手。第二回合是2008年，11个大户人均承包150—260亩耕地，为期三年，这些人是具有冒险精神的第一批吃螃蟹的家庭农场户。当时的政策性支持力度并不明朗，承包如此规模的土地对于每个人来说都是空前的。技术上是否可行——有没有超越以家庭为单位的经营极限？经济上是否有利——是不是达到了规模收益递增的最优状态？没有人知道。这时我们就看到了政府的出场——承包规模与补贴额度，对地方政府来说是可资利用的最重要的两大互补性政策激励工具：当农户承包积极性不高、游移观望之时，提高补贴（在一揽子农业补贴的400多元中，有200元左右是由区这一层级一力承担并相机变动的）并提高每个家庭农场户可以承包的规模上限；当农民看到种粮收益提高，在利润冲动驱使下，竞相涌入包地队伍中来时，则象征性地扩大承包配额进而下调承包面积上限，同时也降低区级补贴力度。总之，目的在于使家庭农场户有一个相对进城务工人员而言丝毫不逊色的体面生活和稳定的收入预期，但也在防止收益率过快上升对外流劳动力产生更强吸引力，甚至形成逆城市化趋势，最终影响到土地的集约化利用和适度规模形成。
在政府补贴的刺激作用下，2009年，楠村更多村民要求承包土地。当时的村委会面临巨大压力，对于是否重开谈判、重新抽签发生了剧烈争论。最终决定保留2008年11个大户的承包资格，但新增五个名额，于是就需要在户均承包面积上调整为户均100—150亩的水平。
2010年底进行了第三轮承包合同的谈判。仍然以抽签方式，在保护既有家庭农场户积极性的原则下，确定23个名额的归属，承包面积进一步下降为80—120亩范围，承包期为两年，租金上调到525斤稻谷/亩。之所以承包期变为两年，是因为村集体与农民之间的土地流转协议有效期也只剩两年。
2012年底，楠村与农民签订了新的流转协议，将村民的承包经营权流转期限延长到二轮延包的截止期即2029年。在完成这项工作后，由于此前严格的条件筛选，使得本轮竞争的烈度大大降低。因此首次不采用抽签制，而是经过党员代表大会、老干部老党员议事会、部分村民代表大会等几次会议进行评议和协商，确定了22户家庭农场户，本轮承包期为3年（2013—2015年），租金为525斤稻谷/亩。
2．松江家庭农场的基本情况
楠村给我们观察家庭农场提供了具体化的认知。实际上，作为一种新型农业生产经营主体，家庭农场制度在中国乡村的出现和扩散，是近年来中国农业现代化进程中的标志性事件。
中国当下家庭农场制度的形成，有两个历史渊源：一是原国有农场在20世纪80年代包产到户政策影响下开展的职工家庭承包；二是农村集体基于口粮田和责任田二分的“两田制”下对责任田的内部流转和承包。这两者的背后，都预设了作为生产经营的组织者、规划者的集体力量的存在，这在有着比较发达的集体经济传统的江南地区，尤其成为一种基础性条件。农村改革之后，国有农场的比重逐渐缩减和集中于东北、西北等边疆地区，而集体力量较薄弱的地区，其“两田制”运作也多为时不长即趋于瓦解。只有少数地区开始了由“两田制”逐渐向家庭农场制度的过渡。
家庭农场得以产生，也有两个重要的条件。第一，家庭农户有向家庭农场演化的动力。也就是说，无论是一般农户还是家庭农场，实际上都更大程度地卷入更为普遍的社会与市场分工之中。在农村市场化的这种强大的倒逼机制下，农户的非市场农业生产行为趋于瓦解，自发转向扩大规模来主动对接市场。第二，家庭农场的形成和壮大，有赖于特定的制度环境。这些制度环境包括：以专业化分工为基础的劳动力市场制度，可规模化集中的土地流转制度和以农业机械化、金融服务、市场信息和科技信息服务为主的社会化服务制度。劳动力的兼业化和专业化并行不悖，加速了小农经济的瓦解和职业农民的崛起，也推动着土地流转和集中以及规模经营户的形成，而灵活多样的土地流转机制是家庭农场产生的重要制度条件。覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，可以有效地把各种现代生产要素注入家庭经营之中，不断提高农业物质技术装备水平，使得农民可以在家庭经营的基础上发展规模经营与集约经营，推进农业生产专业化、商品化和社会化。
家庭农场具有家庭经营、适度规模、集约化生产、商品化经营、农业收入为主等特征。因基于家庭本位所具有的劳动激励与约束机制，使得家庭农场相较于其他生产经营主体，能够更为有效地降低劳动力市场的交易成本，显示出明显的比较制度优势。
上海市松江区在探索农业适度规模经营、培育新型农业生产经营主体方面起步较早，也取得了较好的示范效应。松江区产业结构的嬗变，是在整个上海市经济结构转型升级的大背景下展开的。对于松江的地域位置，素有“先有松江府，后有上海滩”的说法，更有“苏松税赋半天下”“衣被天下”之称。松江文化积淀深厚、经济实力雄厚、非农就业活跃。上海市松江区家庭农场是松江进入深度工业化阶段后所引发的产业变迁、人口流动、社会变革和科技发展共同作用的必然产物。松江家庭农场实践的主要内容是，在整村流转的基础上，利用市场机制和发挥政府作用，寻找到会种田、愿意种田、能种好田的职业农民进行适度规模经营，与此同时构建良好的社会化服务体系进行全方位的配套支持。松江区推行家庭农场制度创新主要有如下做法。
首先，制定政策。2007年以来，松江区先后制定出台《关于鼓励发展粮食生产家庭农场的意见》《关于松江区家庭农场考核和补贴的实施意见》《关于进一步规范家庭农场发展的意见》等多个政策文件，对建立家庭农场的基本原则、准入和退出机制、程序规范、工作重点、人才培训、财政保障等多个方面做了详细规定，鼓励发展以农户家庭为基本单位，实现规模化、专业化、集约化经营的粮食生产家庭农场。
其次，规范管理。一是严格规范流转土地。区、镇农业和农经部门要加强土地流转管理、指导和服务，规范土地流转行为，签订市统一流转合同文本。二是精心设计准入门槛。重点向当地专业农民和种田能手、技术人员等“有文化、懂技术、会经营”的，具有职业农民潜质的本地农民倾斜。三是动态调整承包规模。各行政村根据区、镇的指导性建议，因时、因地制宜，视竞争激烈程度、农业机械化匹配条件和规模经营的实际需要，动态调整家庭农场的平均承包规模。经过几年时间的摸索，从最初的150—200亩降至目前的100—150亩。四是组织实施标准化生产。建立农业生产档案，严守自耕原则，杜绝家庭农场户转包土地。五是健全奖惩考核机制。加强村镇两级的考核，对优秀、高产、高质的家庭农场户给予表彰奖励。
再次，配套服务。松江有良好的农业社会化服务体系基础（见图5-1），这为其家庭农场的各项配套服务准备了必要条件。一是农业管理部门加强和优化优质水稻的生产规划、良种推广及茬口布局，组织安排家庭农场生产。二是农业技术推广部门加强技能培训，指导家庭农场应用优质高产品种和标准化生产技术，提高水稻重大病虫害防治及安全生产的能力和水平。三是扩大农资连锁经营覆盖面，做好种子、农药、肥料、农膜等农业生产资料的配送供应服务。四是实行家庭农场农机社会化服务，探索和推广水稻全程机械化生产方式。五是加强市场供求信息、价格信息等信息服务，指导家庭农场组织生产。六是组织粮食购销部门和加工经销企业对家庭农场实施定单生产或直接上门收购服务。指导家庭农场以生产经营、市场营销为纽带建立农民专业合作社，实施稻米品牌经营企业的种子供应、技术指导、产品销售一体化经营。
图5-1 松江区农机总动力及排灌动力（2003—2012年）
数据来源：据历年《松江统计年鉴》整理。
最后，政府扶持。一是加强粮田基础设施建设、保护和管理。完善粮田沟、路、渠等设施配套，以及水利排灌设施和生产辅助设施配套。二是提高种粮补贴。家庭农场在享受市、区原有水稻种植面积补贴、良种补贴、种植绿肥补贴、施用商品有机肥补贴的基础上，区财政给予土地流转费补贴。镇、街道相应配套增加补贴。三是推广种养结合。区、镇财政对实施种养结合的水稻生产直接使用有机肥的给予相应补贴。四是增加农机补助。区、镇对家庭农场购买农机给予补贴，加大农机作业服务费用的补贴。五是扶持订单生产。财政对通过绿色、有机大米认证以及获得著名品牌的粮食生产加工企业给家庭农场实施订单生产的给予项目扶持。六是优惠贷款保险。财政给予贴息贷款扶持，并提高农业保险保费补贴。
2007年下半年，松江在部分行政村开始试点土地整村流转，由村集体组织出面，首先在村民组进行整组流转试点，随后推广开来，将农户的承包经营权统一上收。在此过程中，集体土地所有权得到强化，进而基于这一权威，村组织作为发包人，主持制定了家庭农场制度的一系列规则。
其中最为重要的是关于家庭农场申请者的若干准入条件：一是户籍条件，即须以本村户籍人员为主，且具有农业经营能力；二是年龄条件，女性不超过53岁，男性不超过58岁，并须满足家庭成员中两人或两人以上参与农业经营；三是职业条件，即必须成为职业农民，凡在企事业单位就业的人员有意愿申报，则必须由所在单位出具退工证明；四是技能条件，取得农机驾驶证或农业产业化经营资格专业农民培训证书，或经过培训取得水稻、二麦、油菜、绿肥等四门以上单科结业；五是择优条件，生产正常且年龄符合要求的种养结合家庭农场户（种粮+养猪）、机农结合家庭农场户（农机手+种粮），或生产经营实绩一贯较好的家庭农场经营户（产量高于全镇平均水平、考核成绩优良、农田形象符合要求），或获得镇级以上专业优秀家庭农场户，在农户自愿申请的基础上可以择优选用；六是资本条件，即家庭农场户一经入选，必须预缴下一年的土地承包费至村集体账户，作为发放给土地流出户的预支流转费用；七是延续条件，家庭农场户达到老年农民退休年龄，其子女参加青年农民家庭农场见习并经镇农业管理部门考核合格的，可优先接替延续经营家庭农场。而对于流转后的土地，家庭农场户不得转包、不得改变土地的农用性质、不得种植粮食作物以外的其他作物、不得进行耗费地力的掠夺性经营、不得违章搭建，凡有上述行为，村集体均可剥夺其承包资格。
通过上述政策措施，松江家庭农场实现了农业发展、农民增收、农村稳定的三重目标。
一是农业发展。2008—2012年间，家庭农场水稻亩产五年增加了6.1%，目前家庭农场水稻种植总面积占全区的80%左右，大大提高了粮食生产的专业化、标准化、集约化水平。截至2012年底，松江全区有1 206户家庭农场，共经营粮田约13.7万亩，其中，专门种粮的有1 013户，种养结合的53户，机农一体的有140户。依托家庭农场发展，全区农业规模经营比例达到90%左右。
表5-2 2008—2012年家庭农场发展情况
数据来源：综合松江农业网及《上海农村经济》相关信息。
二是农民增收。2008—2012年间，松江家庭农场亩均净收入由552元提高到847元，年均净收入由8.1万元增至9.5万元，2012年亩均净收入800元以上的家庭农场占65%。目前，松江家庭农场80%的资源配置、80%的劳动支出、80%的收入来自农业第一产业。家庭农场平均净收入达10万元左右，种养结合家庭农场的收入水平更高，一年净收入平均可达15万元左右。
三是农村稳定。实施家庭农场制度以来，在农村土地制度变革方面，集体所有权的资源配置作用集中体现在通过民主程序选择本地具有意愿和能力的种田能手成为家庭农场户这一过程中，小农承包权体现在每年按500斤稻谷折价、随行就市的收益保障之中，而家庭农场户的经营权则体现在根据实际生产经营绩效实施的奖惩约束之中。人的能动性、土地的利用效率、生态环境、食用农产品安全状况都得到了强有力的改善。农村的活力被进一步保护和激发，在此基础上的公平民主决策、各相关方的利益平衡，也实现了农村社会结构的深层稳定。
3．松江家庭农场的主要特点
松江家庭农场制度创新与实践，主要形成了以下主要特点。
（1）坚持城乡统筹的系统设计，培育新型职业农民
第一，因地制宜，在城乡一体化格局中解决“三农”问题。
2002年，十六大首次提出“统筹城乡社会经济发展”的理念；翌年的十六届三中全会又提出以“统筹城乡发展”为首的“五个统筹”战略思想。2007年，十七大进一步提出“城乡经济社会发展一体化”。2010年的中央一号文件是《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，提出把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。十八届三中全会则用了更大的篇幅和全局视角谋划健全城乡发展一体化体制机制。
多年来，上海市层面的政策实践也始终在贯彻中央的上述指导思想前提下，出台了多方面的细化政策。其基本内容有三：其一，高度重视农业在特大型都市发展过程中所起到的特殊战略作用，在空间上保障基本农田，提升农产品数量与品质；其二，促进农民增收，缩小城乡差距，推动二三产业联动发展，多渠道转移农民就业，通过“三个集中”推进郊县城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民市民化；其三，加快体制机制改革，加快发展农村社会事业，构筑保障网络，使工农城乡各要素交流顺畅。
近十余年来，松江区始终以对区域发展定位和对松江在上海这座城市转型发展进程中所能发挥的功能作用的高度自觉，下大力气推动城乡统筹工作。时任松江区委书记盛亚飞对这项工作的重要意义有着清晰的认识：“上海这样一个国际化大都市，如果我们‘三农’搞得好，就是生态环境环绕的城市。如果搞不好，就是垃圾遍地。所以我们松江的做法首先是做好统筹工作，因地制宜地将农村建设得像农村，将城市建设得像城市。”进而提出了“让农业成为富民的现代产业、让农民成为体面的社会职业、让农村成为美丽的生态家园”的“三农”工作理念。
松江的城乡统筹可以概括为五个方面：
其一，理顺体制，将“三农”放在突出位置。区委书记主动分管“三农”工作，重点问题亲自调查研究，重要文件亲自参与起草，对各项“三农”工作部署亲自狠抓落实。区政府领导也亲自参与安排支农项目，协调落实财政资金。主要领导亲自抓“三农”，促进了“党委统一领导、党政齐抓共管、农村综合部门组织协调、相关职能部门各负其责”的领导体制和工作机制的形成，打破城乡分割的体制障碍。这样的工作力度，将农业发展放到整个经济发展的大格局中，将农村进步放到整个社会进步中，将农民增收放到全区城乡居民收入分配和再分配的总体中，探索大都市郊区城乡统筹协调发展的新路。
其二，协调利益，保障农民基本权益。随着松江进入深度工业化和快速城市化阶段，人口的大规模流动和劳动力的快速迁移已成趋势。工业化带来的大量就业岗位，使农民离土、入厂、进城，这些原有的土地承包者普遍存在两个预期：一是解决保障问题，二是将闲置的农宅变成城里的住房。为解决离土农民保障问题，松江早在2004年就在市郊率先将所有失地农民纳入“镇保”范畴。在此基础上，通过将建设用地集中到浦北，将出让土地净收益中的30%拿出来统筹，用来解决全区离土农民的保障问题。“十二五”期间，松江区政府将把七万多农民全部纳入“镇保”，两万多参加农保的农民也将补到与“镇保”一样的水平。对于住房问题，松江区先后在小昆山镇和新浜镇进行试点，尝试通过宅基地置换，盘活农村土地存量，提高农民生活水平。
其三，分区规划，城市农村相得益彰。上海郊区农业如何在特大都市现代化进程中寻找自己的特色和定位，转型升级为对城市发展具有特殊支撑作用的都市农业，这是松江统筹城乡发展需要破解的另一个重要难题。在上海郊区，耕地是稀有资源，与种树相比，种粮食作物和一定的经济作物能够发挥同样的生态作用，还具有生产功能，也为城市“米袋子”“菜篮子”提供重要保障。在松江区内部也存在这样的功能分区。以黄浦江为界，浦北地区大力推进工业化和城镇化，浦南地区则作为黄浦江上游水源保护区，以农业生产和水源保护为主导，政府财力和农民收入大大低于浦北地区。按照对浦南、浦北的不同生态定位和要求，松江在推进家庭农场进行规模经营的道路上走得踏实而坚决，大幅度地提高了农业劳动生产力和农民收入。“十二五”期间，松江把农业用地进一步集中到浦南地区，把建设用地进一步集中到浦北地区，在规划上确保城市与农村各得其所、相互依存。
其四，集约用地，土地开发利益共享。自2009年开始，松江把全区的土地指标在各镇统筹分配，浦南四镇各获得的50亩指标实际并不落地，由多占用地指标的浦北地区乡镇转移支付50万元/亩，作为对农业地区的补偿。让缺乏土地开发机会的浦南农业地区分享到土地开发的利益，实现共赢联动发展的新态势。同时，松江也调整土地开发的收益分配机制，保障农业地区平等发展权利。2010年松江设立了土地出让净收益统筹专项资金。区政府把自己土地出让净收益中的所得部分全部注入统筹专项资金（区得部分按照土地储备主体的不同占土地出让净收益的35%—50%不等）。资金主要用于农民社保、水源涵养林建设、土地复垦、发展农村集体经济等关系农民切身利益的事项，让浦南地区平等享受土地出让收益。
其五，分类考核，激发干部工作热情。按照不同的功能规划和目标要求对工业镇、农业镇分别考核，不唯地区生产总值和工业增加值是从，不以数字论英雄。2007年开始，松江区改变原来统一指标的考核办法，对乡镇主要领导考核按地区不同分为六大类，制定不同的考核指标和不同的权重。对浦南地区主要考核五项：把耕地守好，把生态保护好，把农田种好，把小集镇建设好，把农民服务好。建立这样的差异化考核之后，浦南地区同样可以得高分，同样可以获得嘉奖。过去浦北的镇副职领导到浦南做正职不乐意、不安心的情况也得到了根本改变。
松江区发展以家庭农场为主要形式的农业规模经营，培育新型农业经营主体，大批现代职业农民也随之兴起，这一现象正是上海多年来城乡统筹发展、城乡一体化发展过程水到渠成的产物。
第二，顺势而为，培育新型农业经营主体。
“农民”从传统社会中的一种身份转变为现代社会中的一种职业，甚至是一种收入不低于市民、工人的体面的职业，这是现代农业发展的内在要求。家庭农场制度的实施，通过农业适度规模经营而提供了农民职业化的契机。党的十七届三中全会提出发展现代农业、加快转变农业发展方式的目标任务，在松江区委区政府的高度重视和支持下，松江紧密结合自身实际、积极培育现代农业经营主体，于2007年下半年出台了《关于鼓励发展粮食生产家庭农场的意见》，鼓励发展粮食家庭农场，实现了“生产发展、农民增收、环境友好”的良好效果。
松江地区开展以家庭农场为主要形式的农业适度规模经营、培育新型职业农民，有两个优越的先天条件：第一，来自城市的外部市场和产业需求非常强劲。长三角一带以上海为中心、以苏南浙北等系列较发达城市组成的城市群，既形成了丰富、互补而有梯度的产业结构，又促成了人口的集聚、人均收入和地方财力的增长。较早启动且较为成熟的工业化、城镇化过程，为后续的以规模化为表征的农业现代化进程，准备了充分的外部条件。第二，本地非农就业异常活跃，在人地关系结构上具备自发地向规模化集中的条件。农村过剩劳动力大量转入城镇，本地老年劳动力则可以获得较稳定的保障性收入，这两者共同促成了土地流转市场的活跃，给有志于农业的“种田能手”和“专业大户”继续扩大规模、升级到“家庭农场”提供了条件。其客观效果是使农民从传统的城乡之别框架下的一种固化身份转化为一种体面职业，使农民有地位、有收入，使农业有效率、有前途。需要注意的是，这种转移经历了从纯农户到一兼户、再到二兼户(1)，最终过渡到非农就业的渐变过程。在上海松江地区，至少20世纪80年代末业已出现农民离乡进城乃至大面积抛荒现象，随之而来的则是外来农民作为代耕农从村集体手中“承租”本地农民的撂荒地。这一趋势随着21世纪以来土地承包权的物权化、农地福利化及家庭农场的兴起而逐渐逆转，农地的经营主体完成了一个土客交替的循环过程。
第三，积极作为，地方政府功能的有效发挥。
家庭农场作为促进农业适度规模经营的一种模式，其进一步巩固与完善，需要注意把握多重关系。否则，就很容易在一时的“大干快上”之后出现“半途而废”“消化不良”的后果。
松江推进家庭农场为主要形式的农业规模经营，各项措施始终能够与其所处的社会、政治、生态条件相适宜，并与之共生共赢，这是一个新兴的农业经营主体自然生长的过程。而实际上，在相当一部分地区，由于处理不好与“左邻右舍”的关系，过快过猛地推进农业规模经营，超越了“适度”条件，往往生成破坏性的“毒瘤”进而尾大不掉。松江能够做到这一点的独特经验，在于地方政府和农村集体组织在农业功能区划、田间管理和服务方面的积极作为。
首先，地方政府没有做甩手掌柜，将问题全部抛给市场，而是在保障和补贴措施上提供足够的启动资金，因势利导地促成分散、细碎化的小农地权集中到村集体后再由村集体发包出去。如何提供家庭农场制度的第一推动力，解除人们扩大经营规模的后顾之忧？这是地方政府发挥作用的主要出发点。因为对个体农户而言，这样大的规模是空前的，必须同时兼顾技术的可行性和经营的经济性：既在家庭本位经营的技术界限之内，又能做到规模效益递增。承包规模和补贴额度是政府的两项互补性政策工具，通过对这两者的控制直接影响家庭农场户的收益状况，进而间接调节农户的竞争程度。(2)这样的政策拿捏力度，是致力于在城市务工收入与家庭农场务农收入这两者预期之间达成某种均衡，使土地收益始终处在政府“可控”的区间，既确保家庭农场户的体面收入，又要防范收益率过高可能产生的“逆城市化”效果，因为这最终仍会影响土地的集约利用与适度规模形成。
其次，地方政府划定了一些基本准则，比如农地用途管制、注重村庄内部的公平感等，村集体根据这些基本原则，再因地制宜地制定地权分配的具体方案。其结果就是避免了纯粹依赖市场自发力量流转而出现的村庄内部阶层的迅速分化和地权分配格局中可能出现的过度失衡，而是一种整体性的、水涨船高式的规模抬升——从人均“一亩三分地”抬高到户均100亩左右的“家庭农场”，这是一种有序且阻力较小的适度规模实现过程。这种做法也提示我们“适度规模”在经济、技术之外，还存在社会乃至政治层面的深层考量。
最后，地方农业技术推广体系仍然在发挥重要作用，在种子化肥农药等农资供应方面，保护土壤肥力、保持农地的可持续利用方面，以及通过对区域内粮食收储企业配备烘干设备等方面都制定了一系列支持措施，并通过对家庭农场户的日常管理和服务过程贯彻下去。在这个意义上，我们可以说，松江家庭农场制度提供了一种统分结合的新模式。
（2）坚持构建农业社会化服务体系，以统分结合实现外部规模化
松江的家庭农场制度依托于当地发达的农业社会化服务体系。农业的适度规模，有经济层面的成本收益考量，更有技术层面的经营能力制约。即便是平原地带，如不借助于农业机械化，农业的规模化也无法独立实现，而如果要求这样的机械化以家庭为单位来自我实现，既浪费资源，也遏制了人均资本还相对较弱的专业农户的生产积极性。因此，盘活本地区自集体化时期发轫的、强大的农业社会化服务体系，充分利用其农业基础设施、农机体系，相当于为家庭农场的快速推广解除了后顾之忧。松江区在构建农业社会化服务体系方面，主要做了以下工作。
第一，转变以小农经济的农业社会化服务体系为规模经营的农业社会化服务体系。为此，需要实现整个农机作业服务、农资服务、农技培训和推广服务、农业信息服务、农业产前产中产后的支撑系统硬件设施及思想观念的升级。
第二，强化对家庭农场的管理和服务。当生产经营从粗放向集约发展之后，政府的管理和服务也要从粗放向集约发展，大规模的现代农业实践需要的是更加高超的现代管理和宏观统筹水平。这是松江经验中最值得外地学习和思考的地方之一。
第三，完善对农业的财政扶持体系，加大扶持力度。农业的适度规模经营，如果没有一定的财政扶持，那么，最稳定的形式是两种：一种是基于家庭经营，局限于十几亩几十亩的亲友之间的自发转包，这种形式一般地租很低；另一种是基于雇佣经营的上千亩的大户经营或公司经营，由于必须支付高额地租，在国家扶持不到位的情况下，必须增大规模，否则不划算。而这个规模往往会增大到家庭经营能力之外，而且往往会因为超出经营能力走向事实上的失败（尽管在实际当中会存在大量行政干预和扭曲至“大到不能倒”的地步），并且引发社会不公平的问题。如果国家扶持力度较大，那么，这个最佳规模就会从上千亩下降到一两百亩，从必须雇工经营恢复到可以家庭经营，这也是没有被重视的松江经验之一。
松江家庭农场制度创新的激励效果，在农户基本经营状况中也得到了反映（详见表5-3）。
表5-3 松江典型家庭农场成本收益情况
数据来源：根据驻村调查相关资料整理。
说明：①按照“三三制”的轮作制度，1/3的面积深翻或绿肥，2/3的面积种植二麦，估算小麦种植收益时将大麦也算在内（大麦不如小麦赚钱）。故小麦种植收益也是按2/3计算。如2008—2010年小麦种植收益为：（750×0.65-290）×2/3≈132元。
②补贴平均值包括绿肥、深翻的补贴（2010年起有，2010—2011年补贴为200元/亩/年，2012年为180元/亩/年），根据“三三制”，家庭农场户1/3的经营面积获得此项补贴。计算方法如下，2008—2010年补贴平均值为：（400+426+426）÷3+（200÷3÷3）≈440元；2011—2012年补贴平均值为：（390+330）÷2+（180+200）÷2÷3≈423元。
（3）坚持完善农村土地集体所有制，实现所有权、承包权、经营权“三权平衡”
第一，三权平衡的意义。
承包制的推行分离了所有权和承包权，土地流转的出现分离了承包权和经营权，这种情况在20世纪80年代就已经出现。松江在推动以家庭农场为主要形式的农业适度规模经营过程中，区委区政府针对农业原来分散经营、效益低下的状况和发展现代农业的要求，在土地流转上做了精心设计，实现了集体所有权、小农承包权和家庭农场经营权这三方面的相互制约与平衡。
在流转原则上，采取平等协商、依法、自愿、有偿的办法。在流转方式上，鼓励原承包农户向村委会进行土地流转，或把村集体经济组织作为土地流转受让方，流转受让方按有关规定和条件向生产经营者发包租赁，非经村委会同意，农户不得擅自将承包经营权流转他人。在流转手续上，各当事方经协商达成相应的流转、租赁意向后，依法签订相关流转合同，合同除签约各方各留存一份外，镇经管站备案一份，各村都建立健全流转、租赁合同档案。在流转期限上，为原承包经营权剩余期限，土地租赁生产经营期限一般在3—5年，专业农民租赁生产经营期限为一年，期满经协商一致方可续签合同。在收益分配上，原土地承包经营方享有土地流转费收入，任何组织和个人不得以任何名义形式截留、扣缴，土地租赁方享有生产经营后的全部收入，但必须按租赁合同约定按期足额缴纳租赁费用。土地租赁费按年度收缴，流转费于当年12月底前清偿给承包户。在监督管理上，实行镇职能部门监管指导，村委会协调负责，租赁户依法经营的办法，确保土地所有人、使用权持有人、承包经营人三方合法权益均得到有效保障。
第二，坚持做实集体所有权，因时因地推动三权平衡。
对于承载于土地之上的一系列权利，中央政府的政策意图在相当长一段时期内是以保护普通农户的承包经营权为基本出发点的。从全国层面来看，这是一个底线思维，具有普遍的指导意义。然而就经济发达地区而言，只满足于这一点似乎就显得有些不够了。改革开放以来的农村土地制度，首先经由分田到户的联产承包责任制实现了所有权与承包权的分离，随后又通过日渐深化的土地流转市场化渠道，实现了承包权与经营权的分离。最终形成了所有权、承包权、经营权三权分离的现状。
在一般地区，规模经营主要是以承包户的承包权的稳定为基础的，而松江模式高度依赖于集体作为所有权主体在土地流转、生产管理和社会化服务方面发挥管理和服务的职能。从这个意义上来说，一般地区的农业大户是建立在土地的准私有制基础上的，而松江的家庭农场户是建立在土地的集体所有制基础上的，是坚持和完善农村集体土地经营管理制度的一种尝试，实现了所有权、承包权和经营权三者之间相互分离，但更重要的是相互制衡。
所谓稳定的制度，其实就是一种博弈的僵局或者通过相互制衡达到平衡。这也是松江经验的精髓之一，却也往往是人们所忽略的。如果认识到这一点，我们也许可以更超脱一些，跳出保护单一权利的思路。经营者对于土地用益权、小农对于土地承包权、农民集体对土地所有权的长久预期总是相生相克，甚至表现为激烈冲突。人们往往出于“耕者有其田”的角度强调对经营权的保护，或出于对稳定农村基本经营制度和利益格局的考虑而推崇对承包权的保护，土地集体所有权的位置则越发显得虚化。现实中的种种非经济因素的存在会让我们发现，单一地保护经营权或承包权并不容易，而为此置其他力量于不顾，更是对历史事实的简单切割，往往得不偿失。那么，退而求其次，寻求一个三权制衡防止任一独大的方案，就不失为一个好办法。这也是十八届三中全会提出的“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”，以及随后召开的中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的题中应有之意。
4．松江家庭农场的制度意义
（1）松江家庭农场制度创新，是松江乃至长三角地区几十年城乡统筹发展实践的新高度
松江农业、农村的快速发展是发达地区乃至全国范围内农业经营方式和农村生产生活空间发生转变的一个缩影。农业产值所占比重虽迅速下降，但农业的基础地位仍需巩固；劳动力转移与城镇化虽然弱化了农村的生产功能，但作为生活空间的农村不应凋敝。因而，中央与地方政府基于不同的动力开始了新农村建设：农民致力于增收；地方政府着力于争取增加建设用地指标；中央政府则既要确保农民增收，又要尽力增产以保障粮食安全。其结果，往往是政策的进退两难：中央政府谨慎敦促地方政府“城市化要以人为本”，量力而行，不能人为造城；同时，在农村适时推动耕地的适度规模经营，使土地向真正志在务农的种田能手集中，提高在村务农人员的收入水平，确保“乡—城”劳动力转移的速率和城乡经济协同发展的程度尽量不要大起大落。
地方政府在这个问题上探索的足迹也很清晰。自1992年中国加速市场化以来，各级地方官员自上而下耳熟能详的“三个集中”以及相应的以招商引资为“中心工作”的历史进程，就是上述城乡统筹发展中的央地关系嬗变的一个副产品。“三个集中”先后出现过两个大同小异的版本：第一个版本是20世纪90年代中期上海松江地区和苏南一些地区率先提出的“工业向园区集中、农民向城镇集中、农田向规模化经营集中”；第二个版本则是21世纪以来中西部一些地区提出的“工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中”，这也是“成都经验”的要旨。
松江是上海最早推进“三个集中”的地区。检索中国知网不难发现，有关城乡统筹发展的“三个集中”的论述，最早的文献是时任上海市农委主任范德官发表于《农业经济问题》1996年第5期的文章《坚持“三个集中”全面推进上海农村城市化》，紧随其后的是同年《上海农村经济》刊发的、作者单位为松江县委政研室的文章《试论“三个集中”》和奉贤县委政研室的文章《加快推行“三个集中”，促进奉贤经济发展》。上海松江在90年代中期即意识到，必须在城乡良性互动架构下，以就业牵引、公共服务和社会保障为必要条件推进农业现代化。也就是说，根据经济社会发展的阶段性规律，以优化资源配置为重点，推进工业向园区集中，集约利用土地，合理规划空间布局；以尊重农民意愿为前提，引导农民向城镇集中；以农民新型联合合作为载体，鼓励生产向适度规模经营集中。
这“三个集中”再辅以一定的福利和社会保障措施，就是地方政府“赎买”农民的一束土地权利的方式。“赎买”这个词这里用得并不十分准确，因为农民的土地流转费（承包费）照拿，意味着其承包权还在，但农保、镇保、城保的不同待遇对应着土地权利丧失的不同程度，这又意味着从长期来看，地权性质所发生的变化。“三个集中”是在地方政府参与“为增长而竞争”的“GDP锦标赛”过程中不得不采取的“制度创新”，是在敏感地觉察到农民的地权意识被激发后，以行政力量介入市场过程，抢先储备用地资源，为工业化、城市化的粗放扩张预留空间。这样的集中往往先于市场主体内生的“自发”集中，并对后者形成一定的遏阻效应，这也是松江在20世纪90年代即开始了农业规模经营但进展缓慢的原因。故而，虽在局部形成了一定的土地集约化利用，但囿于严格的户籍管理制度与相应的福利保障，将粮食生产的重任委托给常年流动、异地务农的外来“农民农”，对于发达地区政府来说毕竟存在较大的管理风险。
一种思路是假手于人，由外地农民保障本地市民的食品供应，这一趋势从经济发展的长期趋势和人口流动的自然规律上看似乎是不可阻挡的。事实上，松江的家庭农场制度也经历过这样一个阶段。首先，早在20世纪80年代分田到户后，上海本地农民长期处于季节性的兼业状态，而这一季节工的流动是由其资产组合配置中的短板——农业决定的，囿于彼时社会化服务体系的尚不健全，农忙时必须回来帮忙（与此相反，农民工的流动则是由工业所牵引和决定）。随后，到20世纪90年代初，粮价大幅度下跌，种粮亏本，农业负担加重，土地出现抛荒，此时有大量安徽巢湖地区的农民进入松江农村，以50块一亩的价格自行从村民手中流转了50亩左右的土地，并带来大量同乡。之后，村集体开始出面协调，出于完成农村税费任务和粮食生产责任的考虑，投机性地引入外来农民作为代耕农替代本地农民从事农业生产。20世纪90年代初到1999年二轮延包这十年，外地人在此耕种粮食作物，但也逐渐无法承受高成本和低收益，人员流失加快。1999—2006年，部分外地农民在政策和规划允许范围内转而种植蔬菜瓜果等经济作物，另一部分仍种植粮食作物的外地农民，其经营面积则扩大到100—200亩。2006年至今，国家免除农业负担，同时实施种粮补贴，旨在保护本地农民的家庭农场制度开始运作，这使得外地人逐渐减少，至2009年左右基本退出本地农业生产经营的主要劳动力队伍而逐步居于辅助劳动力地位，形成今天的基于本地农民自主经营的家庭农场进行农业生产的基本格局（见图5-2）。
图5-2 松江农业劳动力的土客结构变迁（2003—2012年）
数据来源：据历年《松江统计年鉴》整理。
在发达地区农民离土离乡、乡村的生产生活空间越发显得土客失衡的背景下，松江的这种做法是近乎“顽固”地致力于激活本土资源，呵护在地农民实现自发的农地规模经营的主体性，这是松江模式尤其引人注目之处。
（2）松江家庭农场制度创新，是中国探索农业规模经营实现形态的新高度
中国农业在走向规模经营的过程中，曾经经历过巨大的曲折，也走过不少弯路。如何探索出一条稳健、成熟、成功的农业规模经营道路，是未来很长一段时间内摆在国人面前的一道待解难题。
松江的家庭农场制度创新，是近年来国内破解这道难题、推进规模经营实现形态的升级版所做的重要努力和探索。认识松江家庭农场制度创新的意义，需要将家庭农场这一新型农业经营主体放置于专业大户、合作社、农业企业（龙头企业）等传统经营主体的比较平台上，分析其独特优势，特别是分清家庭农场与大户之间的重要差异。
20世纪80年代中后期，为因应农村剩余劳动力以离土不离乡等多种方式向非农部门转移的新变化，1987年中央五号文件中提出了发展规模经营的实质性探索步骤：“目前，在多数地方尚不具备扩大经营规模的条件，应大力组织机耕、灌溉、植保、籽种等共同服务，以实现一定规模效益。在京津沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”随后，江苏的苏锡常、北京的顺义、广东的南海开始进行以适度规模经营为主要目标的农村改革试验区。
选择沿海发达地区和大城市郊区进行土地规模经营试点，除了城市经济带动和乡镇企业发展分别创造了供求两方面条件外，在旧的粮食购销体制下中央政府粮食定购任务的压力则是第三个诱因。一些地区就把承包的土地分为农户自给自足、自种自吃的口粮田和农户承担粮食商品生产任务的责任田，此即两田制。两田制中的责任田部分遵循的不是平均分配原则，而是引入市场化的竞争和有偿使用机制，这实际上是家庭承包经营向农地规模经营的一种过渡。进入90年代以后，由于乡镇企业的大量倒闭和农村税费负担的加重，内陆地区离土不离乡的兼业模式难以为继，这些中西部产粮区农民大量涌向珠三角、长三角和沿海城市务工，造成耕地撂荒。以两田制为代表的土地规模集中模式也开始向中西部地区扩散，到1992年，全国共有170万个村组实行“两田制”，占村社总数的32.3%。这种两田制传统在历史上并不鲜见，实际上它也是1949年以前中国农村在人地关系高度紧张的基本国情制约下、土地产权制度的一种主要形式。公田与私田并存的两田制，与土地占有权分散但使用权相对集中的两权分离相对应，它与明清以来江南地区盛行的“永佃制”也有一定的逻辑关联。
到了20世纪90年代后期，沿海地区和一些大城市郊区的农村土地由于城市化红利而大幅增值，农地面积也大幅缩减。这些地区的部分农民也选择离开农业，他们的承包地一般以两种方式进行流转：一是礼俗式流转，即流转给自家亲戚帮忙耕种，一般是无偿流转；一是契约式流转，即通过契约形式有偿流转给有意租种的农户或农业企业。也是在同一时期，上海及苏南一些地区率先提出了时至今日在全国地方干部中仍耳熟能详的“三个集中”的指导原则和政策口号。近似的，河南则提出了“加快工业化、城镇化，推进农业现代化”的发展思路，这成为近年来“三化同步”“四化同步”战略的雏形。在此过程中，规模经营户开始在全国范围内逐步形成。
2004—2007年的四个“一号文件”中，重点强调的是龙头企业的作用，大户、专业合作组织几乎没有出现。2008年一号文件中在两个意义上使用了“大户”一词：其一，在论述实施农业标准化示范项目时，将“龙头企业、农民专业合作组织、科技示范户和种养大户”作为可以“率先实行”的扶持对象；其二，在论述加快推进农业机械化需要采取的举措时，将“农机大户、农机合作社和农机专业服务公司”作为可以重点扶持和优先发展的三种形式。2008年十七届三中全会公报中出现了“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”等字样，这是“家庭农场”首次进入执政党农业政策的正式话语体系之中。2009年一号文件中，“大户”出现四次，“家庭农场”出现一次，这也是“家庭农场”首次进入一号文件。2010年一号文件中，“家庭农场”没有出现。2012年一号文件中，“大户”出现了六次，在论述加强农业投入和补贴力度、培养农村实用人才、加快农业机械化等处，“种养大户”“农机大户”都是与“专业合作社”并行出现的。2013年一号文件中，“家庭农场”出现四次，“专业大户”逐渐取代了以往的“种粮大户”，“龙头企业”出现的次数增至六次，且文件中单列一段阐述“培育壮大龙头企业”。这段阐述的出发点不完全是从产业化、组织化、农民增收的角度，而是将其放置在城乡联系日趋紧密、城乡一体化的进程中来谈，因而“鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”就被赋予了“四化同步”背景下更大的必要性。上述政策重心和结构的渐变给我们的启示，在本书第四讲讨论“土地黄牛”现象时即已谈到，此处不再赘言。
（3）松江家庭农场制度创新，是完善和发展中国农村基本经营制度的新高度
第一，农村基本经营制度需要进一步完善和发展。
中国农村改革的一条重要历史经验，就是由亿万农民创造并形成的适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，即以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度。在改革之初，这种带有均田性质的承包制改革在一段时期内对中国农业生产的迅速发展、农民收入的快速提高和城乡收入差距的显著缩小，都做出了历史性贡献，取得了令人瞩目的制度绩效。然而随着其制度激励效应的逐渐释放，也暴露出诸如耕地细碎化、生产效率低下、纯农户扩张规模与非农户转移就业受到制约、小农经营无法对接大市场等诸多问题。1986年中央一号文件在此基础上提出“发展适度规模的种植专业户”。邓小平也在此期间提出了“两个飞跃”思想，即在实行家庭联产承包责任制后适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这些理论认识的深化和实践探索的推进，构成了近年来适度规模经营的思路重新回归政策视野的重要宏观背景。
第二，保护和激活自立农户积极性是松江家庭农场制度的重要指向。
就实现农业的适度规模经营而言，松江家庭农场制度是在坚持家庭经营基本制度原则之上的一种升级。就实现土地经营权流转基础上的租赁经营而言，松江家庭农场制度是在坚持现行农村土地权属关系之上的一种升级。就农村集体在土地流转中所发挥的重要枢纽作用和统筹管理功能而言，松江家庭农场制度是在坚持统分结合的双层经营制度之上的一种升级。家庭农场有两个关键词：其一是家庭，强调以户作为基本经营单位的重要性，准确地说，即夫妻二人在不常年雇工的情况下，通过租赁、承包或经营自有土地的农业经营形式；其二是农场，这给人一种规模化的意向。国际比较结果显示，我国是全世界土地经营规模最小的国家之一，这是导致农业劳动生产率和农民收入低下的根本原因。当然，规模化要受到自然条件和技术条件的制约，如在平原地区，在较发达的农业机械化与农业社会化服务体系的支撑下，种植粮食作物的家庭农场通常能够承受100—300亩的规模和劳动强度。“家庭”与“农场”的结合适应了农业的产业特征，也有助于激发农民的创造力，实现“耕者有其田”。
“耕者有其田”是中国历史上反复出现的政治口号和政策目标，历代王朝在其治理过程中总不免在业权和佃权间游移。当代政策制定者在经营大户与承包制小农之间的政策立场和价值取向，亦存在两难。偏向后者，可能诱发富者的产权焦虑，甚至心生恐惧，竞相逃离；可偏向前者，对人地关系和农村租佃结构的变化视而不见，则非但粮食安全难保，政治合法性也会动摇。保护耕者的权利，也是后发国家和地区的重要发展经验。日本战后几十年内长期保护经营权、修改《农地法》以促进土地集约化利用，我国台湾地区对小农耕作权的保护和对资本下乡利用农地的制约，都有着类似的考虑。东亚地区过去半个世纪以来致力于保护“自立经营农户”的政策实践，显示了深度现代化进程中政府面对农业作为一种幼稚产业的政策姿态。
近年来，一些地方所推动的土地流转、规模集中，往往假借新农村建设、发展农业之名，行突破农地用途管制、侵犯农民和农村集体权益之实，这是一种不可持续的伪规模经营。当下的土地流转实践，事实上形成了所有权、承包权和经营权的三权分离。所有权属于农民集体，承包权属于作为“地主”的小农，经营权则或落入作为“佃户”的规模经营户手中，或转入强势资本名下。如此，则在家庭农场、合作组织、资本农业三者中，最值得鼓励的应当是家庭农场，它能够让那些真正的耕者享受规模经营的市场利润和相应的政策支持，但与此同时，也留有足够的制度预警空间，以便对经营权做大后可能形成的对承包权和所有权的反噬进行制约。
在这个意义上，松江家庭农场实践为我们提供了两个重要启示。
一是政府如何认清和合理发挥其职能。在此处，政府的作用是在对农民工资性收入上升、非农就业活跃、社会化服务体系健全及自身财力允许等客观条件的审慎研判之后，因势利导而非代民作主地推动农业适度规模经营局面的形成。集中起来的土地仍然由农民特别是当地的种田能手承包经营，土地作为一种生产要素在未改变其用途的条件下通过自由流转而得到盘活。在这个意义上，严格的用途管制和功能区划因应的是技术约束，而自由流转遵循的是市场法则，两者相得益彰。
二是尊重和保护共同体成员的积极性，充分发挥和激活本土性资源，可以取得事半功倍的效果。如果土地流转给公司，权力当然欢迎，村镇积极性可能也不低，但于本地农民未必有利，而公司也很可能“意在沛公”，无意务农。更常见的情况是，公司拿来地后，要么碍于不得改变用途的约束，索性当“二地主”继续发包，这样不断增加冗余环节，凭空抬高地租；要么只手遮天，变相改变用途。所以，本土资源没有被排除在外，而乐于扩大耕地面积的人也有了用武之地，这样的模式是具有内生动力和可持续性的。
（4）松江家庭农场制度创新，是中国深化和落实现代农业理念的新高度
在本书第三讲谈及“资本下乡”时，我们提到了中国现代农业落地的三个阶段，或曰三波浪潮，由农业现代化在中国的三次浪潮来看，规模化、机械化、生态化的层层递进与工商业资本进入农村与本土资源有机结合，是贯穿于全程的一条重要线索。松江的家庭农场制度创新，体现在农业生产领域，则主要是做到了规模化、机械化、生态化的“三化同步”，以此实现农业现代化水平的跃迁。
作为主要面向特大都市的农产品生产区域，松江在家庭农场制度创建伊始，就高度重视生态、环保标准，提出了种养结合、机农结合两种类型。其中，种养结合家庭猪场户主与粮食家庭农场户主为同一人，不得转包或转租，不得聘请外来人员，其本人专事农业，不得从事其他养殖业。机农结合家庭农场户主须持有农机操作证，并购置有农机或本人为农机手。种养结合充分激活和发扬了传统农法中可汲取的丰富的生态农业、循环农业思想，机农结合则致力于推动以农业机械化为轴心的现代农业要素嵌入家庭农场的政策实践之中。松江最新的提法中，将机农结合升级为机农一体化（或可理解为家庭农场互助），也就是以农机户为核心推行农业机械与土地两种资源的合理匹配和在此基础上的家庭农场户间的互助合作。这一方面由于种养结合有一系列严格的条件限制和生态约束，更深层的原因在于，在以家庭农场户为核心的农民职业化过程中，劳动力、技术和资本这三者的重要程度发生了偏移。谁是最不可替代的，资源就会配置给谁。当地农民和干部常说的一句带有玩笑性质的话是：“只有两种农民能赚到钱，一是经验极丰富的，一是一点经验没有（因而听话）的”。所以，劳动力不再重要，技术也纯粹成了一个外生变量（有农技系统的支持），技术与资本都密集聚焦在农机上。谁拥有了农机，谁会操作农机，谁就获得了资产专用性。这是农机结合会为家庭农场这样的农业适度规模经营模式所青睐的发展方向的重要原因。
以松江区泖港镇为例。该镇2013年水稻种植面积为23 820亩，引进的4台四轮直播机只能覆盖3 200亩，所以只能保证核心区的使用，为此，他们向区里再申请15台四轮直播机，次年就可以实现全部四轮直播。一台四轮直播机8万元左右，国家、区财政补贴后，一台只需自负1万元左右。他们的思路是，扶持家庭农场户自学农机操作技能，建立以家庭农场为中心、空间分布均匀合理的机农互助点，逐步替代此前的农机合作社。主要原因在于，机器并不稀缺，但农机手严重缺乏，且农机社布点并不合理，在农忙播种收割时节，经常顾此失彼，形成严峻压力。按照区农委和镇农办的规划，泖港镇计划在三年内将现有的164户家庭农场户“整编”出40个机农结合点，农机作业覆盖全镇，每三到四户组成一个点，配备一台收割机、一台直播机、一台收割机，每个点覆盖600亩左右（原则上为600—800亩，因为农忙时收割机和直播机可以覆盖800亩土地，拖拉机可以覆盖500亩土地）。而在成本方面，当时受访的工作人员表示，补贴后一台久保田M704农机价格为7—8万元（报价20余万，农户自费40%），收割机则在12万左右，直播机只需1万元左右，这样一个互助点平均四家农户所分摊的自负费用约在20余万，在家庭农场完成其初级的资本积累阶段后，是可以达到这一水平的。
松江家庭农场制度还通过对安全用种、用药、秸秆还田、绿肥与麦稻轮作的“三三制”等方面的严格考核，对家庭农场户的生产行为进行标准化管理和日常监督，有力地保障了农产品质量安全，形成了良好的品牌效应。
5．对家庭农场制度前景的若干思考与讨论
松江家庭农场制度是国内以家庭农场这一形式发展农业适度规模经营的先行者、领军者，其过去几年的健康运作充分说明了这一制度创新的巨大活力和巨大潜力。针对调研过程中观察到的一些现象，出于对家庭农场制度进一步完善的充分信心和期待，我们提出如下几点思考和建议。
（1）关于家庭农场的持续发展和职业农民的代际更替
如何在制度上不断稳定家庭农场户特别是其中具有丰富经验和技能的种田能手们对于土地耕作权和收益权的长久预期，这是直接影响其对土地投入和地力保护强度的关键性问题。我们认为，对于人地关系紧张状态的短期舒缓、对农业机械化依赖强度的不断提高均不宜过于乐观，更不宜强力超越家庭经营能力的超大规模土地集中（详见表5-4）。
表5-4 不同年龄段家庭农场户“动机—行为—影响”分析
实地调研表明，有经验、有意愿、有能力的种地者往往受承包期的限制而对土地做掠夺性经营，高龄农民与土地绝缘后，则使农业失去了一批人生阅历与种田经验丰富，但低学历的经营者。在严格的年龄准入条件下，部分“70后”“80后”甚至少数“90后”重返农业，但其背后的父母一辈作为老资格的家庭农场户往往“垂帘听政”，这种变通方式在我们所调研的几个村庄都不是孤案。媒体较为关注一些原进城务工的本村年轻人口回来子承父业，抑或少数生活困难的弱势群体希望以家庭农场形式获得稳定的收入来源，这些个案究竟有多少代表性，值得推敲。而且，这也不是以农业为志业的“理想农民”或曰职业农民的理想类型。半路出家、纯粹的谋利冲动和因父辈面临家庭农场设定的年龄门槛而简单回归的子承父业模式，其动力的持久性让人生疑。只要主流的家庭农场户仍是以50—60岁为主的一批老年农民，则劳动力继替的问题就依然存在。作为主要劳动力，家庭农场户需要一种更强烈的企业家精神。
在很多地方推动户籍改革的大背景下，作为一种身份的“农民”已经只减不增了。规模和补贴一直是地方政府控制家庭农场数量有序增长和竞争水平合理适度的两个主要手段，但其前提是本地职业农民的供给是充分的，否则，即便通过放宽准入门槛（如年龄标准）、增加单户可以承包的土地规模，也终会受到自然生理、技术条件等外部因素的硬性制约。
那么，届时会如何处理曾经存在的，但被家庭农场制度暂时解决了的围绕土地展开的土客矛盾问题，这也是把始终对租赁土地进行农业经营抱有极大兴趣、伺机而动并可以视为数量上无限供给的异地务农的外来农民放置在何种格局之下的问题。
（2）关于辅助劳动力市场秩序的构建
在调研中，我们多次目睹农忙期间家庭农场户无人可用、只能求助于外地劳动力的窘况。前面的图5-2也表明，尽管家庭农场制度成功激活了本地职业农民的生产积极性，客观上实现了在土地流转市场上“驱逐”外来农民的效果，但外来农民并没有从这里消失，他们仍然以各式各样的身份作为统计数据中的“外来农业从业人员”存在着。其原因在于，农业劳动力特别是辅助劳动力的配置，仍是培育新型职业农民中不可忽视的一个环节，也成为老年农业背景下的全球性问题。农产品价格上涨中包括很多因素，其中劳动力成本已成为不容小觑的一个部分。在发达地区，农民尽量使用机械替代雇佣劳动力。但在个别环节，机械化仍无法替代劳动力，这就必须借助辅助劳动力。比如除草、打药等环节，至今仍很难机械化，特别是对规模经营户来说，要在短期内大量雇佣当地闲散老年妇女参与这些环节，这成了其生产经营过程中的一块短板。在此情况下，如何使自发的辅助劳动力市场形成一定的秩序，使之成为职业农民，值得认真思考。
这就需要在推动规模经营的同时因地制宜，在推动农业机械化过程中必须精打细算。在农村人口大量流入城市的情况下，要让种粮有利可图，就要扩大规模，这对于志在务农的农民来说是“经济正确”，对国家而言则暗合了城镇化的“政治正确”。但适度规模的“度”止于何处？是美国那样户均2 000多亩规模的大农场，还是日、韩那样户均15亩的小农场？如果规模过小，农民势必兼业，而兼业的机会来自工业化和城镇化；如果规模过大，必然导致其他农民的非自愿性失业。而机械化至少在如下三个意义上无法替代精耕细作。
其一，品种方面。粮食适于机械化，蔬菜瓜果则不然。同样的夫妻二人，经营粮食可以做到300亩还有余力，但若经营蔬菜瓜果，则15亩就可以让其全年疲于奔命。
其二，地形方面。平原适于机械化，但中西部的山地、丘陵地区还存在大量的糊口农业，抛荒现象也时有发生，粮食商品化率不高。
其三，用工方面。如前所述，在一些关键生产环节，机械无法替代劳动力。盲目推进农业机械化和农地的适度规模经营，难免坠入奢侈农业、贵族农业、石油农业的陷阱。辅助劳动力在目前是作为农业机械化短板的替代品而存在的，区分本地劳动力和外地劳动力的不同适用条件，这非常重要。
（3）关于在市场化新阶段中更好发挥政府作用
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中谈到有关重点领域价格形成机制改革的部分时，在资源性产品价格形成机制改革、交通运输产品价格改革之后，也谈到了完善农产品价格形成机制的问题。值得关注的是，在前两个领域的价格改革指导思想中都强调了市场化的原则，而在农产品价格形成机制改革问题上则落笔极为谨慎。这主要是因为近年来，在我国对农业进行大力补贴的历史背景下，业已形成目前国内农产品价格普遍高于国际市场的局面。因此，完善农产品价格形成机制，需要统筹兼顾国内与国际、中央与地方、产区与销区、农民与消费者等多重因素和利益关系。
正如前文在述及“土地黄牛”时指出了这一群体的存在是政府监管土地这一重要生产要素不力的结果。注重发挥政府的作用，规范土地流转过程健康、有序，这是松江农业农村发展相对于周边区县的独特优势。松江家庭农场的发生和发展过程中，地方政府的高度重视和财政资金上的及时、足额、到位，无疑是重要的第一推动力。与此同时，在整体地租水平上的控制、对农机使用和农技推广方面的支持措施，都使得松江农业的生产成本相对于周边区县（如金山、奉贤等）保持在较低的水平上，这也才能确保家庭农场户具有足够的获利空间。政府对农业的影响、支持和干预，在世界许多国家都是一种常态。但如何避免政府财政背负沉重包袱，提高农业经营主体的自我造血功能，使其真正能够在实现规模经营后，依靠自身品牌和质量获得较强的市场竞争力和市场份额，这即便对于发达地区农村来说，也仍是一道待解的难题。
（4）关于松江经验的可推广性
作为发达地区，上海的先行先试在全国都有着巨大的示范效应。但也正是因为身处发达地区，上海的诸多试点经验被认为具有特殊的资源优势或制度条件。
2013年9月，上海以市政府办公厅名义发布了《关于本市加快推进家庭农场发展的指导意见》，其中对松江经验给予了高度肯定：“本市松江区培育和发展粮食生产家庭农场，走出了一条规模适度、集约生产、专业经营、农民增收的发展新路子，为发展都市现代农业提供了经验……各区县要围绕提高农业综合生产能力、促进农民增收、推进城乡一体化这一目标，积极创造条件，大力推广松江区培育和发展粮食生产家庭农场的经验和做法，坚持农村基本经营制度和家庭经营主体地位，在加快土地有序规范流转的基础上，加强示范引导，加大扶持力度，完善服务管理，推动家庭农场健康发展，为建设都市现代农业和城乡一体化发展提供持续的动力和活力。”而在2013年5月，金山区政府出台《关于发展粮食生产家庭农场的试点意见》，也可被视为“松江模式”历经七年探索终于在其他区县有所跟进的一个信号。
发达地区家庭农场制度的先行先试在全国范围产生了示范效应，但对于家庭农场制度的可推广性始终众说纷纭。一者认为高强度的补贴是松江经验的核心特征，财力捉襟见肘的地方政府就难以效仿；一者认为正是因为制度创新正逢其时——在本地农户尚未将土地大面积转包给外来农民进行高附加值的经济作物种植的时候，就开始实施家庭农场制度，从而以较低地租成本完成整村流转，而其他区域可能已错失良机——地租飙升至政府无力出手，只能任由其自发涨落。发达地区的试点经验，是否真的具有特殊资源优势或制度条件而不可复制呢？不妨从四个角度来看。
第一，松江家庭农场制度对农户进行补贴的目标是让农民愿意种地，它的参照标准是非农就业的收入，这在各地是不一样的。各地农村的劳动力富余程度也不同。劳动力价格不同，补贴标准自然不同。完全可以根据当地实际，计算出农户的收入去掉补贴之后，到底要多少规模可以获得劳动力的平均工资，而与此同时，资本投入也可获得平均回报。
第二，支撑松江家庭农场制度创新的土地制度，其核心是三权分置特别是三权平衡，这其中，集体的作用不可或缺。土地的集体所有权之所以如此顽强，主因并非诸如苏南这样特殊的地域性文化特征，它其实反映了当下农村的一种客观实存的社会关系结构。土地的大规模流转，绝不同于单家独户的自发流转，接盘者与出手者为降低交易成本，都迫切需要一个中介，这个中介的现成主体是拥有共同体完备信息和丰富地方性资源的农村集体经济组织。农民需要集体，而规模经营也需要更高水平的农业社会化服务体系。要提高管理水平，集体组织就不可或缺。
第三，松江家庭农场制度中看起来最难以模仿的是其高超、精致的管理水平，“像绣花一样精细”体现在诸如种养结合、机农一体、轮耕制度的统筹安排等细节上。粮食不同于蔬菜，它适于也较易于很快达成家庭经营的适度规模，其中的重要原因在于发达的农业社会化服务体系。从种到收到售卖，无论在计划经济时代还是在市场经济时期，其社会化服务水平都远高于其他品种作物。在此前提下，即使经济作物也可以发展适度规模的家庭经营。我们在皖南地区就看到了土地整村流转进行烟叶种植的案例。在安徽这个当代中国农村以分田到户为起点的家庭承包经营制度改革的发源地，看到类似发达地区普遍推动的土地流转和规模化经营，特别是由行政村和乡镇来联手推动这一过程，而农民又比较“配合”地完成了这一过程，这的确能够说明问题。但问题的关键，正在于农业社会化服务体系的建构和市场的组织，至于这背后的第一推动力是否来自政府、政府的管理水平如何，倒是第二位的问题。
最后，家庭农场在发达地区内部似乎难以推广的实质，是发达地区由城郊农业进展到都市农业后形成的农业种植结构与产业内分工发生了改变。比如，上海城区的蔬菜供应基地不断外推，将金山、奉贤和原南汇一线囊括进来。农作物种植对于劳动力的高度依赖和本地劳动力的不足，给组织创新带来了困难，形成了由异地务农的外来农民自发组织的适度规模经营。这种“农民农”经营制度有四个特点：一是适用于蔬菜等较多消耗劳动力的产业；二是同样基于适度规模的经验；三是在自发流转基础上的、松散的适度规模经营，也可以说是自发的家庭农场；四是存在着被进一步组织化的空间，正在推广的制度形式是蔬菜基地里的合作社。因此，这并非家庭农场的经验不能推广，而是不同地区的经验与模式所面对和解决的问题不同。不是因为松江抓住了地价低廉的天时，搞得早，而是由于在蔬菜经营领域的制度创新还没有到位。
总之，当下的农业适度规模经营，主要以家庭农场这一形式作为载体。自2013年一号文件以来，新型农业经营主体的塑造中，家庭农场已逐渐拔得头筹，成为各地竞相推崇的首选模式。然而，对于家庭农场的经营规模，仍然是各执一词。许多地方出台的家庭农场认定办法和相关扶持政策文本中，对于“规模”的指导性意见还是受到这一模式的几个先行先试地区的很大影响，甚至于照搬照抄这些先发地区的各项指标。殊不知，即便是在这些地区，经营规模也是经历了一个动态调整变化的过程。最终适合于当地情况的“适度规模”的稳态之所以能够达成，固然有地方财政的支持，也是农户对从事农业与非农业成本收益进行综合测算和审慎比对之后的结果。如果看不到这一点，不从本地农业与非农业的成本收益、劳动力转移和就业的实际状况出发，目下红红火火的家庭农场模式就很可能重蹈过往无视经济和技术条件的约束，人为“垒大户”、制造“虚胖”的龙头企业，最终无力维持的覆辙。
在快速工业化和城镇化的背景下，农民家庭对于农业经营的预期是下降的，态度也无法坚决。对于他们来说，与其费心费力提高组织程度，不如外出务工。在这样的大流动时代，能够静下心来坚守乡村，想尽办法来扩大农业经营和家庭经营收入的农民可能还是少数。尤其是当前政府对于农业家庭经营的支持方式，其效果是不明确的，甚至有可能在扶大扶强不扶弱时，进一步损害家庭经营的稳定性。在这个意义上，农业的适度规模问题就不仅是一个经营管理问题，它更关乎农村基本经营制度的未来，关乎乡村的未来。