第一节　“市管县”到“省直管县”

2019年出版的《习近平在正定》一书，通过22篇对当年与习近平同志一起工作、交往的干部、群众、记者等的采访实录，展现了习近平同志的坚定信仰、公仆情怀和担当精神，还原了习近平同志在正定三年从政起步的奋斗轨迹。在这部生动读本中，有两个不常为人注意的细节值得我们留意。

一是习近平同志在正定工作期间，发掘正定的历史文化资源，发展旅游业，实施旅游兴县。与习近平共事三年多的程宝怀是时任正定县县长，他回忆道：“近平同志当时正在酝酿发展旅游业，计划把正定建成距石家庄市最近的旅游窗口。”(1)二是习近平同志任县委书记期间，高度重视人才工作，希望通过省报宣传正定县所出台的人才吸引政策。当时作为河北日报社记者的李乃毅采访了习近平同志。三十多年后，谈及正定县出台的“人才九条”，他还记得一个插曲：“那时正定县属石家庄地区领导，我建议先把稿子送到地委机关报《建设日报》刊登，以示尊重。习书记表示同意……”(2)

上述两个细节告诉我们，在20世纪80年代初，同时存在“石家庄市”和“石家庄地区”这样两个地方。而要理顺“石家庄地区”和“石家庄市”的关系，搞清楚它们有何不同，还要把话头儿往前说。

1．“山川形便”和“犬牙相入”

中国的政治与历史演变中，省、县、乡都有着悠久漫长的传统。郡县制、三省六部制以及乡里的制度安排，古已有之。地市一级，却是新生事物。

按照周振鹤先生《中国地方行政制度史》的观点，中国历代政区划界原则无非山川形便和犬牙相入两种。

前者是以天然的地理山川作为区划边界，使行政区划与自然地理区划基本一致。对于农业文明来说，这种自然地理的完整性对于农业生产及相关水利设施的兴建、维护和国家财政，都有极大的便利性。

这种便利性的反面是很容易促成地方势力依托形胜之势和山川险峻造就的独立性，凭险割据、自立为王。于是就有了统治者有意识地打破政区地形上的完整性，实施犬牙相入的划界原则，在今之川陕、湘赣、桂粤、冀豫、冀蒙、豫鲁的划界仍可看到。

超大型国家的治理是一个世界级难题，帝国的不断扩张如不能依托于与之相适应的行政体系，解体与消亡就是最终的宿命。

省制的出现在中国历史上是隋唐之后的事情，那时的省本是中央机构（日本、朝鲜的内阁仍沿袭这个称呼）。

元朝在征服中原的过程中，发展了金的“行台省”建制，并把这一临时派驻的监察机构变成了常驻设置，同时结合特定的军事目标，以“行中书省”作为管辖征服地的行政机构，省的轮廓逐渐由虚变实，历经明、清、民国，为共和国所继承。

元朝的行省设置中潜藏着军事动力，以攻克军事目标为前提。这有点像《三国志》游戏里的军团制。我在玩这个游戏时一般是按前线和后方来区分，在设置军团并委以重任时，前线数州郡以攻略为第一要务，后方诸郡以经济建设为中心并进行物资输送。两相配合，相得益彰，一俟军事任务完成，军团即告解散，再按新的前线重划战区军团。一旦行中书省尾大不掉，跨区域割据就为之不远了，届时免不了要不时迁都巡查、出将入相、对调削权。

2．“五马进京”

新中国成立初年的“五马进京”，实际是大行政区制的撤除。

1949年，党中央提议，实行中央领导下的区域制。分设华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区。今天的中国居民身份证号开头两位，就是这么定下来的。

表4-1　大行政区制与身份证编号的对应关系

对于这个表格需要说明几点：

1．江西最初是被划为中南行政区范围的，在随后的调整中才逐渐形成“华东六省一市”的概念。

2．台湾最初被划为华东行政区的一部分。

3．一些省份如辽东、辽西、松江、热河、绥远、西康等在后续调整中被撤并。

4．重庆于1997年直辖，故其首两位为50，不同于凡例。

与上述大行政区对应的，是作为执政党的中国共产党在同一层级的地方局设置（这一设置在战争年代就已有之），即中共中央华北局、东北局、华东局、中南局、西南局、西北局。

1952—1954年间，为加强中央政令统一，也为了适应即将展开的“一五计划”的需要，中央决定撤销全国六个大行政区的行政委员会的建制，各省级单位由中央直接管辖。同样地，中共中央各地方局也同时撤销，各省级党委直接对中央负责。由此，也改变了解放战争这一特定历史进程所形成的政治格局。

在50年代的这场政治进程中，相当于“总督”之位的原各大行政区首长们，纷纷上调中央担任党政要职，这就是人们所说的“五马进京”（大抵是指除本已驻北京的华北局之外的五个地方局领导人进京任职）。又由于东北局第一书记高岗在新中国成立时即已兼任中央人民政府副主席，更担任彼时与政务院并驾齐驱的同级机构——国家计划委员会的一把手，无论是时间上还是位置上，都领先于他人。于是就有了“五马进京，一马当先”的说法。

表4-2　“五马进京”时局表

毛泽东在《论十大关系》这篇标志性的作品中，在谈到第五个重要范畴即中央和地方的关系时，也明确提出了撤销大行政区的一个动因，正是“高饶事件”：“决定取消大区，各省直属中央，也是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好……我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊。”

六个大行政区和中共中央地方局的撤销，为1954年新制定的《宪法》恢复传统央地关系的努力奠定了基础。“五四宪法”对行政区划的层级规定如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇；直辖市和较大的市分为区；自治州分为县、自治县，自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。同年颁布的《地方组织法》规定：省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署（行政公署），作为它的派出机关，代表省、自治区人民政府领导和监督各县、市政府的工作。

这两部法律中的上述规定，给我们两个提示。第一，“市管县”的体制，至少在新中国成立之初是一个罕见现象。其实，这在民国乃至整个中国历史中亦无传承。第二，行署以及相应的党委机构——地委，完全是一个隶属于省级政府和省级党委的派出机构，本身并不是一级政府机构，也没有对应的人大、政协、公检法机构配套。

直到1978年改革开放之初，中国的城市化率也不过18%左右，因而，在很长一段时间内，尽管设有一些类似于今天的地级市的城市，但市与县之间的地位，并不是一开始就有今天这样的分殊的。所以在1990年代初的电影《焦裕禄》中，由李雪健饰演的焦裕禄，就是接受了当时的开封地委书记张申的提议，去担任兰考县委书记的。可见，行署、地委主要是为了在城市以外、以农村区域为主的县域实施有效管理而设置的。

习近平担任县委书记的正定县，当时就属于石家庄地区，它下辖正定等14个县，直到1993年6月，石家庄地区被撤销，并与原石家庄市合并为新的石家庄市。

3．“市管县”的三次浪潮

那么，从石家庄市与石家庄地区并存、城市分设到石家庄地区被撤销并入石家庄的过程背后所透露出的“市管县”结构又是如何形成的呢？这里面有三次浪潮。

第一次是“大跃进”期间。由于新中国成立之初的设市原则本就是城乡分治、切块管理，在隐约出现的粮油蔬菜及农副食品供应危机的阴影下，为了保证对直辖市、省会城市和个别大城市的食品供应，推出了“市管县”的政策尝试。国务院先后于1956年、1958年两次，将昌平、通县、顺义、大兴、良乡、房山六县及通州区划入北京市。1958年，原属江苏省的嘉定、上海、宝山、川沙、南汇、奉贤、金山、松江、青浦、崇明十县划归上海市管辖，使得上海市的面积扩大了约十倍，这一决策也对上海市在随后的三年困难时期保持了全国最低的人口死亡率功不可没。

城市是工业的基地，是“大跃进”大炼钢铁的发动机所在，在物质技术条件比较落后的情况下，劳动力就是决定性的生产要素，对大量农村劳动力的支配、使用和管理，就成为“市”希望直接管理“县”的巨大动力。“市管县”体制的出现，很快让所有沉醉于“大跃进”梦幻中的城市尝到了甜头，并一发而不可收拾。1959年全国人大常委会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》指出，“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配，决定：直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”截至1960年底，全国88个地级市中有50个领导县，加上京沪两直辖市，共计52个市领导237个县、自治县，实行了“市管县”的城市占全部地级以上城市的58%，由此形成“市管县”的第一次高潮。

第二次是在1980年代初。这正是改革的主战场由边缘地带的农村走向中心地带的城市、由农业领域的分田承包制向工业领域的企业承包制推进的时期。1978年修订的《宪法》首次以国家根本大法形式明确了“市管县”的体制，1982年《宪法》对此予以确认。为发挥中心城市的带动作用，促进城乡改革的一体化，中共中央在《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》中提出：“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县。”1986年，国务院批转同意民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》中指出：“一个市领导多少县，要从实际出发，主要应根据城乡之间的经济联系状况，以及城市经济实力大小决定。”要求各地认真总结经验，合理规划布局。由此，掀起了“市管县”的第二次高潮。正定县与石家庄市之间的亲密关系，正是在这一过程中深化的。

第三次是在21世纪初的十年间。1999年中共中央、国务院发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构——地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。”与之配套的是20世纪90年代民政部“地改市”的标准：第一，市区从事非农产业的人口不低于25万；第二，市政府驻地具有非农户口的人口不低于20万；第三，工农业总产值30亿元以上，其中工业产值占80%以上；第四，国内生产总值不低于25亿；第五，第三产业产值在国内生产总值比重不低于35%；第六，地方本级预算内财政收入2亿元以上。(3)2009年底，“市管县”的第三次浪潮结束时，共18个省份全面推行了“市管县”，共有273个市领导1 574个县，而当年全国共有地级以上城市287个、县（含自治县、县级市）1 948个。

图4-1　改革开放以来地级市和县级市数量的变化（截至2012年）

数据来源：中经网统计数据库。

4．省直管县的呼声

“市管县”体制的发生、发展和固化为当前地级行政管理体制的主体，有其历史成因，但也越发暴露出一些深层矛盾。

其一，市作为一个独立的行政单位，本是《宪法》所明确确认的省、县、乡三级格局中的一个例外，如今却由虚变实，演化为更加复杂的四级政府架构。

其二，“市管县”的理想初衷是为了以工促农、以城带乡，加强城乡要素的平等交换，但“市管县”的现实动力掺杂了太多的谋地冲动、谋利冲动，市县两级利益主体的博弈明显带有不公平性。分税制的分灶财政只规定了中央与省之间的财事权划分，而省以下的各级政府间关系仍然处于模糊地带，市县之间争夺项目、土地、财税等资源的闹剧有增无减。

其三，为了协调城市之间的利益，在确立“市管县”体制的同时又不得不设计出直辖市、省会城市、副省级城市、计划单列市、地级市、县级市等十分庞杂而又等级森严的城市丛林体系，行政体制的僵化窒闭了许多创造的活力。

正是基于上述考虑，在“市管县”体制逐步发展的过程中，“省直管县”的呼声也就出现了。

从1992年起，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了“强县扩权”改革试点。所谓强县扩权，顾名思义就是对经济发展较快的县市进行扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给强县。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直管。2005年6月，时任总理温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”

2013年十八届三中全会释放了进一步推动“省直管县”改革的信号，由以往的重视横向机构调整、忽视纵向层级精简的行政机构改革，转变为两者并重、致力于权责一致的行政体制改革。

从2007年十七大以来，干部官员的基层阅历越发受到重视，“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”成为组织部门的高频用语。个中缘由，也许2013年3月习近平主席在接受金砖国家媒体联合采访时的回答，最具说服力：

中国有句古话，“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。”我们现在的干部遴选机制也是一级一级的。比如，我在农村干过，担任过大队党支部书记，在县、市、省、中央都工作过。干部有了丰富的基层经历，就能更好树立群众观点，知道国情，知道人民需要什么，在实践中不断积累各方面经验和专业知识，增强工作能力和才干。这是做好工作的基本条件。

从这个角度来看，“市管县”到“省直管县”的漫长改革，对于县长、县委书记们，一定是个好消息。